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Tesis Profesional

UNAM- Facultad de Economía

Principales Mecanismos de Promoción e Instrumentación
del Desarrollo Regional en México (1977-1982).
Versión revisada, 2011.

NARCISO ACEVEDO VALENZUELA

MÉXICO, D.F. 1983


ÍNDICE:

INTRODUCCIÓN

I. ANTECEDENTES

1.1 El Sistema Federal Mexicano en la Constitución de 1917.

1.2 Principales disposiciones jurídicas expedidas en materia de Planeación.

1.3 El modelo de desarrollo estabilizador.

II. Principales acciones realizadas para impulsar el Desarrollo Regional durante el período 1971-1976.

II.1 Los mecanismos de Coordinación Intergubernamental.

II.2 Los Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico de los Estados (COPRODES).

II.3 La Programación del Gasto Público Federal en los Estados.

III. La Política de Fortalecimiento del Federalismo y los Mecanismos de Coordinación Intergubernamental para el Desarrollo (1977-1982).

III.1 La Reforma Administrativa.

III.2 El Convenio Único de Coordinación (CUC).

III.3 Los Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo (COPLADES).

IV. Conclusiones y Recomendaciones.

Bibliografía.

ANEXO: TEXTO DEL CUC PARA EL AÑO DE 1982.

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                                                                                                                                Volver al índice
INTRODUCCIÓN

El desarrollo regional en nuestro país, no es preocupación nueva, surge, de hecho, con el México independiente. Las corrientes políticas de principios del Siglo XIX, se polarizaron entre liberales y conservadores, federalistas y centralistas, republicanos y monárquicos.

La correlación de dichas fuerzas, caracterizó la lucha política del siglo pasado, que se manifestó en los máximos ordenamientos jurídicos que rigieron en ese período. Reflejo de ello, fueron las guerras internas, las intervenciones extranjeras, la pérdida de gran parte del territorio nacional y la inestabilidad política y económica, que impidieron encauzar al país hacia un desarrollo integral.

En este contexto, la Constitución de 1917, reafirma la organización federalista y da sustento a la rectoría del Estado en la conducción del desarrollo.

Ello constituye el marco de análisis de esta tesis, en la que se consideran los esfuerzos de los gobiernos posrevolucionarios en materia de planeación, para promover el desarrollo regional, se presentan los avances logrados y las acciones realizadas para atacar la problemática derivada de la concentración económica en ciertas zonas, y de la dispersión poblacional en el resto del país.

Se trata de demostrar que la coordinación intergubernamental es la opción viable para promover el desarrollo regional, en un esquema de participación de los Gobiernos Estatales, en la planeación de su desarrollo y en la ejecución de programas de gobierno; se sustenta en la experiencia del período 1977-1982, en el que se instituyó un instrumento de promoción del desarrollo regional, el Convenio Único de Coordinación Federación-Estados, logrando un cambio cualitativo en la relación entre ambos niveles de gobierno, y esfuerzos de descentralización y desconcentración, permitiendo instrumentar diversos postulados de la política de fortalecimiento del Federalismo.

No obstante los avances, se hicieron evidentes obstáculos de orden político, económico, técnico y administrativo, que impidieron su pleno aprovechamiento.

Por ello, se hacen recomendaciones para superar la problemática detectada, e imprimir dinamismo a las relaciones entre Federación y Estados, y entre éstos y los Municipios.

El presente trabajo se ha estructurado en cuatro Capítulos: en el Primero, se describe el origen y evolución del Sistema Federal Mexicano, marco normativo de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal, en la promoción del desarrollo económico y social. Se analizan las disposiciones emitidas por el Gobierno Federal, en materia de planeación, y el modelo de desarrollo estabilizador, a fin de conocer su incidencia en la política regional y en los actuales mecanismos de coordinación intergubernamental.

En el Segundo, se aborda brevemente la política de desarrollo regional, y los principales problemas que trajo consigo la implementación de la estrategia de desarrollo estabilizador, así como las acciones que el Gobierno Federal realizó durante 1971-1976, para enfrentarlos, destacándose la creación de los Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico de los Estados (COPRODES).

El Tercer Capítulo, trata de la Reforma Administrativa, proceso de modernización de la Administración Pública Federal que permitió, durante 1977-1982, coadyuvar a la política de fortalecimiento del Federalismo, y del origen, evolución, problemática y perspectivas del Convenio Único de Coordinación y de los Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo (COPLADES), y los efectos políticos, económicos y sociales derivados de su instrumentación.

El Capítulo Cuarto y último, versa sobre las conclusiones que se derivan de la tesis, y se proponen recomendaciones que, a nuestro juicio, deben instrumentarse para fortalecer los mecanismos de coordinación intergubernamental analizados.


                                                                                                                                Volver al índice
I.- ANTECEDENTES


                                                                                                                                Volver al índice
I.1 EL SISTEMA FEDERAL MEXICANO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1917.

Los antecedentes jurídicos de nuestro sistema federal, como país independiente, se remontan a 1824, año en que se aprueba y promulga por el Congreso, el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana.

Las luchas internas entre liberales y conservadores caracterizaron esta etapa, las cuales impusieron constantes modificaciones a la organización política del Estado Mexicano, prevaleciendo, sin embargo, la voluntad de constituirse como una república federal.

En efecto, la Revolución de 1910 permite la promulgación, en 1917, de la Constitución que nos rige, la cual recoge los preceptos federalistas de las Constituciones de 1824 y de 1857.

Entre los aspectos más significativos de nuestra Carta Magna destacan:

-La soberanía reside esencial y originariamente en el pueblo, todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. (Art. 39).

-Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación… (Art.40).

-El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión, en los casos de competencia de estos, y por los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores (Art.41).

-Las facultades que no están expresamente concedidas a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados (Art.124).

-El territorio nacional comprende a los 31 Estados y el Distrito Federal; cayos, arrecifes, mares adyacentes, plataforma continental, aguas y mares territoriales y el espacio aéreo, situado sobre el mismo (Art.42 y relativos).

-Los Estados de la Federación, adoptan para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, al Municipio Libre (Art.115).

-Prohibiciones a los Estados: Celebrar alianzas, tratados o coalición con otro Estado, ni con potencia extranjera; acuñar moneda; gravar el tránsito de personas o cosas; emitir títulos de deuda pública pagaderos en moneda extranjera; establecer derechos de tonelaje o de puerto; tener tropa permanente o buques de guerra, entre otras.

-La Constitución puede ser adicionada o reformada por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes en el Congreso de la Unión y que tales enmiendas sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados.

Característica fundamental es el hecho de que las Entidades Federativas cuentan con la configuración de un verdadero Estado libre y soberano, ya que poseen su propio orden jurídico, gobierno, población y territorio.

Dentro de los límites que establece la Constitución Federal, los Estados cuentan con la facultad de actuar libremente en el ámbito de su jurisdicción territorial, para elegir a sus gobernantes, establecer su legislación y bases de funcionamiento de los poderes públicos, y para codyuvar a su desarrollo y progreso.

Si bien los Estados están facultados para promover y encauzar su desarrollo, en la práctica han encontrado diversos problemas que han impedido su consecución. Entre ellos:

-Centralismo político y económico de la Federación.

-Falta de un sistema intergubernamental, a nivel nacional, para promover el desarrollo de cada Entidad Federativa.

-Inequitativa distribución de los ingresos fiscales, que repercute en la falta de capacidad económica para la ejecución de programas de inversión.

Esta problemática ha sido, a su vez, causal de círculos viciosos, se señalan los siguientes:

-Transferencia neta de recursos humanos, económicos y materiales a la metrópoli, en virtud de los términos de intercambio desigual.

-Centralización de la actividad económica en las principales ciudades del país.

-Obsoletas estructuras administrativas en los Estados.

-Inmovilización de los Municipios para participar en las tareas del desarrollo, y por ende, centralismo de los Estados respecto de sus Ayuntamientos.

-Obstáculos a la coordinación interestatal.

Estas circunstancias evidencian la magnitud del esfuerzo a desarrollar, para devolver a los Estados no la facultad, que les es de derecho, sino la capacidad para conducir y encauzar el desarrollo integral en su ámbito territorial. Pero este esfuerzo no puede ser unilateral en ningún sentido, sino resultar de la acción deliberada y conjunta entre la Federación y los Estados.

El propósito debe ser revitalizar nuestro sistema federal, no sólo como una fórmula para alcanzar los beneficios de un desarrollo más justo, sino para mantener constantes los principios del sistema democrático que dimana de la Constitución de 1917.


                                                                                                                                Volver al índice
I.2.- PRINCIPALES DISPOSICIONES JURÍDICAS EXPEDIDAS EN MATERIA DE PLANEACIÓN (1928-1970)

La mayoría de los gobiernos posrevolucionarios han llevado a cabo intentos de planeación económica y social en el país. A partir de la primera etapa constructiva de la Revolución, se presentan mejor organizados y con mayor continuidad, pero los instrumentos y organismos creados con estos propósitos, no dieron los resultados deseados, aunque fueron avances que permitieron sentar las bases para configurar el actual aparato gubernamental-administrativo, cuya importancia dentro de la estructura socioeconómica es cada vez mayor, pudiéndose asegurar que el gasto público es ahora factor clave para impulsar el desarrollo nacional.

Dentro de dichos esfuerzos se ubica el realizado por el Presidente Elías Calles; al inicio de su gestión, ordenó establecer las primeras Comisiones de Eficiencia “en todas las dependencias del Ejecutivo Federal, con la finalidad de preparar una organización técnica de los servicios públicos de la Administración, empleando sistemas modernos de administración, contabilidad y archivo, y en general de todos aquellos elementos que facilitasen, con el mayor ahorro, el rápido despacho de los asuntos gubernamentales”. A través de la Ley del Consejo Nacional Económico (DO, 15 de Junio de 1928), creó un cuerpo consultivo de iniciativa libre y consulta necesaria en los asuntos económico-sociales de la Federación, que actuara como consultor de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, para todos los proyectos o estudios de carácter legislativo o reglamentario que se relacionasen con cuestiones de carácter económico y social.

Más adelante, en junio de 1930, el Presidente Pascual Ortiz Rubio expidió la primera Ley sobre Planeación General de la República con objeto de “coordinar y encauzar las distintas actividades de las dependencias del Gobierno, para conseguir el desarrollo material y constructivo del país, a fin de realizarlo en forma ordenada y armónica de acuerdo con su topografía, su clima, su población, su historia, su tradición, su vida funcional, social y económica, la defensa nacional, la salubridad pública, y las necesidades presentes y futuras”(DO 12 de Julio de 1930). La Ley proponía, asimismo, la formulación de un Plano Nacional de México, que sirviera de base a las tareas del Sector Público Federal, para alcanzar los objetivos apuntados. Aunque la Ley “no llegó a materializarse en planes o políticas, constituye el primer ordenamiento legal en ese campo” 1/

Ley y Plano Nacional no se concretaron porque no se previeron mecanismos para coordinar gasto público y programación, ni los elementos técnicos suficientes para instrumentar su operación.

En 1932, con el Presidente Abelardo L. Rodríguez, se establece el Consejo Nacional de Economía; al igual que el anterior esfuerzo, no obtiene los resultados deseados, tanto por las condiciones de gran inestabilidad política y económica que aún prevalecían en el país, como por el escaso apoyo técnico de que se disponía.

En esta coyuntura, el Partido Nacional Revolucionario elabora el Primer Plan Sexenal que sirvió de plataforma electoral y programa de gobierno al General Lázaro Cárdenas, para el período 1934-1940.

Cárdenas llevó a cabo un Programa de Gobierno que en gran medida superó los planteamientos originales del Plan; dentro de sus logros sobresalen: el mayor reparto agrario otorgado por los gobiernos posrevolucionarios; la expropiación y nacionalización petrolera y de los ferrocarriles; se crean los Bancos de Comercio Exterior y Nacional de Crédito Ejidal, y se da un decisivo impulso a la educación, que incluye la creación del Instituto Politécnico Nacional, entre otras aportaciones.

Estos primeros esfuerzos por establecer mecanismos de apoyo para la toma de decisiones en materia de política económica, se hicieron cuando el sistema de gobierno que se originó en la Revolución de 1910 y se guiaba por los principios consagrados en la Constitución de 1917, enfrentaba aún grandes dificultades para crear un marco de estabilidad política, económica y social, debido principalmente a las grandes pérdidas de recursos humanos y materiales que arrojó el movimiento armado, y el incipiente desarrollo económico alcanzado en la etapa anterior, en la cual se habían creado también importantes nexos de dependencia y subordinación de la estructura socioeconómica a los capitales extranjeros; todo ello obstaculizaba la instrumentación de una política nacionalista e independiente.

Sin embargo, es en el período comprendido entre las dos guerras mundiales, cuando se constituyen los fundamentos que sostienen al México contemporáneo. Durante él… “se formó la base del actual sistema político, se acabó con el predominio de los caudillos militares y se organizó en el seno del partido oficial a obreros y campesinos; se reformó la política de gasto público para orientarla al fomento económico y social, se establecieron los fundamentos del sistema financiero con la fundación del Banco de México y las instituciones de crédito agrícola, industrial y de servicios públicos y, finalmente, se nacionalizó el petróleo y se creo la Comisión Federal de Electricidad, vinculando la inversión en energía a la actividad económica interna” 2/.

La Administración de Ávila Camacho puso en marcha el Segundo Plan Sexenal en 1940, el cual no parece haber sido un factor determinante de la política de su régimen, entre otras razones, por la grave situación internacional que produjo la 2ª Guerra Mundial.

Durante dicho período, se creó la Comisión Federal de Planeación Económica (DO, 9 de julio de 1942), a fin de mejorar la calidad de la información estadística necesaria para la elaboración de los programas de desarrollo, y se trató de ordenar el acelerado proceso de industrialización que estaba experimentando el país, para lo cual se fundó la Comisión Federal de Fomento Industrial, en 1943. Ésta tenía el propósito de promover la creación de nuevas industrias, y sus atribuciones la facultaban para extender la promoción, al grado de organizar, financiar y operar empresas, sobre todo en aquellos sectores de la economía en los que el capital privado, por falta de interés o de recursos, no hubiera invertido.

Pero las excelentes oportunidades para invertir y los redituables beneficios derivados de la interrupción de las importaciones y un auge de las exportaciones, pronto superaron la lentitud burocrática, y la Comisión no logró introducir un mayor nivel de planeación en el sector público, ni en la industria nacional.

Mediante Decreto del Ejecutivo (DO, 31 de enero de 1948), el Presidente Alemán establece la Comisión Nacional de Inversiones, “organismo encargado del control, vigilancia y coordinación que menciona la Ley para el Control de Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal”. Tanto la Comisión como la Ley, facultaban a la Secretaria de Hacienda para mantenerse informada sobre el proceso administrativo y el funcionamiento económico de dichas empresas y organismos, “mediante un sistema permanente de auditorías e inspecciones técnicas”; sin embargo, ambas disposiciones sólo operaron “de un modo formulario” 3/, sin que en la práctica fuesen acatadas sus normas.

Por su parte, el Banco de México preparó, en 1947, un proyecto de Plan de Inversiones del gobierno Federal y sus Dependencias Descentralizadas, para el período 1947-1952, con carácter recomendatorio. NAFINSA formuló un Programa Nacional de Inversiones para el mismo período, y una Comisión Mixta del Gobierno de México y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, elaboró un estudio titulado ‘El desarrollo de México y su capacidad para absorber capital del exterior’, con vistas a promover la inversión extranjera.

Destaca, en materia de programación regional, la creación de Comisiones Ejecutivas, para operar cuencas hidrológicas, mismas que tenían como objetivo, además de planificar el uso de los recursos hidráulicos, el de procurar su desarrollo integral, esto es, la creación de centros de población, la construcción de vías de comunicación, conservación del suelo, obras de electrificación, construcción de escuelas, campañas sanitarias, experimentación de semillas para nuevos cultivos, etc.

El primer proyecto de cuencas hidrológicas surge con la creación de la Comisión del Papaloapan (enero de 1947), y la Comisión del Tepalcatepec (mayo de 1947); después se integra la Comisión del Sistema Lerma-Chapala-Santiago (noviembre de 1950), la del Río Fuerte y la del Grijalva (ambas en junio de 1951). La Comisión del Río Balsas se crea en 1960 y se fusiona con la del Tepalcatepec.

La Comisión del Papaloapan incluyó, además de dicho río, a sus tributarios, abarcando una superficie de unos 46,500 km2, en los estados de Veracruz, Puebla y Oaxaca. Enfrenta el problema de los huracanes del Caribe en septiembre y octubre, provocando grandes inundaciones en la región plana, que es la que más se cultiva; por ello, sus primeras acciones estuvieron encaminadas, básicamente, a su control y a la construcción de un sistema de comunicaciones. El mayor cultivo comercial es la caña de azúcar y la principal cosecha de subsistencia es el maíz, que representa la mitad del área cultivada.

La Comisión del Grijalva abarca las cuencas de los ríos Grijalva y Usumacinta, con aproximadamente 120 mil km2, la mayor parte en Tabasco y Chiapas. Como en el Papaloapan, las inundaciones son un problema mayor. Para solucionarlo, la Comisión construyó la Presa de Malpaso (Netzahualcóyotl), en la cual se instaló una planta generadora de energía eléctrica de 760 mil kw. El proyecto atrajo a gente de la zona sobrepoblada del centro del país, al ritmo en que se fueron ampliando las industrias petroquímicas, siendo muy notable en la década de los sesentas.

La Comisión del Tepalcatepec y del Balsas abarca 17 mil km2, en su mayor parte en Michoacán. El director ejecutivo de ambas, por muchos años, fue el expresidente Cárdenas. En la confluencia de ambos ríos se construyó la presa de Infiernillo, que genera energía eléctrica para la Ciudad de México. Cerca de ésta, se erigió la presa de La Villita, a fin de proporcionar energía a la siderúrgica de Las Truchas.

La Comisión del Fuerte actuó en la parte interior de la cuenca de ese río, dentro de Sinaloa, su función fue la mejora, conservación y expansión del distrito de riego, concentrándose en él y en prevenir los problemas que causaban las inundaciones. Ha sido criticada por su fracaso en la realización de un desarrollo integral en la zona.

La Comisión Lerma-Chapala-Santiago se creó en noviembre de 1950, dedicándose en buena parte a trabajos de investigación, a pesar de operar con un presupuesto reducido. Contaba con un representante de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, otro de la Comisión Federal de Electricidad, y uno por cada gobierno de los cinco estados que atraviesa el río Lerma: México, Guanajuato, Michoacán, Jalisco y Nayarit, y uno del D.F., beneficiario del acueducto del Lerma.

Por otra parte, en el sexenio de Ruiz Cortines, los estímulos a la inversión y los rendimientos, venían disminuyendo lentamente, como resultado del agotamiento de las excepcionales y favorables condiciones económicas que habían producido la 2da Guerra Mundial y la guerra de Corea. En tal virtud, el Presidente ordenó, hacia junio de 1953, a las Secretarías de Hacienda y de Economía preparar un plan de inversiones del sector público para el período de su gobierno (1953-1958), formulado con base en informes de las Secretarías de Estado, los organismos autónomos y empresas de participación estatal, conforme a sus programas de inversiones y a sus recursos financieros disponibles y previstos, que se enviarían a un nuevo órgano: el Comité de Inversiones (DO, Junio 1953), que sería “integrado por representantes de las Secretarías de Hacienda y Economía, el cual debía funcionar bajo la autoridad de la Secretaría de Hacienda, el Banco de México y la Nacional Financiera” 3/.

“Las dificultades provenientes de colocar bajo la responsabilidad de la Secretaría de Hacienda el funcionamiento del Comité, crearon fricciones políticas con las demás dependencias del Sector Público, además de que las instrucciones presidenciales de elaborar un plan de inversiones a largo plazo, entorpecían el manejo tradicional de Hacienda, del Presupuesto Federal, sobre la base de asignaciones anuales. La propuesta de programación y jerarquización de las inversiones públicas por períodos mayores de un año, implicaba el compromiso de que dicha dependencia quedara obligada a proporcionar los fondos para su financiamiento, independientemente de sus recursos financieros anuales” 3/.

Debido a estos inconvenientes, se propuso que la planeación y programación de las inversiones de todo el sector público debía ser desempeñada al más alto nivel posible de coordinación de las decisiones en materia de economía y política: La Presidencia de la República. Así, surgió la Comisión de Inversiones, (DO, 29 de octubre de 1954), cuerpo consultivo que constituyó “un avance de gran importancia hacia la programación de las inversiones del Sector Público en México” 3/.

La Comisión sería responsable directamente ante el Presidente y se integraría con los técnicos que él eligiera. Sus funciones incluían las siguientes: “a) Estudiar y evaluar los proyectos de inversión según su importancia para las necesidades económicas y sociales inmediatas del país; b) Formular estudios económicos destinados a coordinar la prioridad, el volumen y el papel de las inversiones públicas, conforme a los objetivos de la política económica, fiscal y social; c) Someter a la consideración del Presidente, un plan coordinado de inversiones públicas; y d) Sugerir al Presidente ajustes periódicos en el programa de inversión, en virtud de nuevos desarrollos imprevistos” 3/.

Desde su inicio, la Comisión intentó establecer el más completo registro de todos los proyectos de desarrollo financiados por el Sector Público y jerarquizarlos en base a los criterios de inversión definidos por sus consultores.

Estos criterios fueron: a) la productividad o relación entre el costo y el rendimiento económico del proyecto; b) el beneficio social; c) el grado de coordinación con otros proyectos; d) el avance de los proyectos ya iniciados; y e) el volumen de ocupación que generaría el proyecto concluído. Se asignó un mayor peso a la productividad económica y al beneficio social, que a los demás fines.

La Comisión tenía acceso a todos los datos económicos y técnicos concernientes a los proyectos iniciados y en preparación o estudio, a ser financiados por el Sector Público. Antes del inicio de cada ejercicio fiscal, la Secretaría de Hacienda le enviaba informes que contenían, entre otros aspectos, estimaciones sobre los recursos federales totales disponibles para inversiones, y los organismos autónomos le comunicaban los pormenores de sus presupuestos de capital. Estos últimos incluían a menudo, datos sobre el probable origen de los fondos no federales a utilizar, la suma de los recursos propios, así como los créditos externos en vías de negociarse.

“Sobre la base de todos estos datos, que integraban el programa global de inversiones de todo el Sector Público, e indicaban el monto total de los recursos de inversión disponibles, la Comisión procedería a formular un plan preliminar para distribuir los fondos federales entre los múltiples proyectos, organismo por organismo y proyecto por proyecto.” 3/.

Una vez presentado el presupuesto preliminar de inversiones, ante el Presidente de la República, éste hacía las modificaciones y ajustes finales, considerando las prioridades y demás factores de ponderación, de manera que una vez ajustado el programa, le correspondía a la Comisión certificar ante la Secretaría de Hacienda, qué monto específico de fondos federales quedaba asignado a ciertos proyectos, ya que sin esa certificación no podían ejercerse los recursos.

Al reunir la Comisión, en sus atribuciones, las tareas de analizar, coordinar, supervisar, controlar y evaluar las inversiones públicas, logró que todas las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, quedaran bajo su vigilancia, exigiéndoles con sus procedimientos y disposiciones, que se sujetaran a buenas prácticas administrativas, como condición principal para asignarles fondos.

Con la creación de la Comisión “se inicia la coordinación de las inversiones públicas, el análisis permanente de las mismas, la evaluación sistemática de proyectos y programas y el estudio valorativo de las distintas actividades (del Sector Público); y se logra, desde esa época, establecer una colaboración estrecha entre las distintas entidades estatales y paraestatales” 4/.

Hacia el final del sexenio de Ruiz Cortines, se habían asignado a la Comisión de Inversiones varias funciones adicionales: realizar estudios sobre las implicaciones financieras de la inversión pública; analizar las tendencias generales de la economía, y contribuir a la planeación de la política económica nacional, a fin de integrar y justificar las inversiones del Sector Público; elaborar previsiones a largo plazo de las necesidades de inversión, por sectores principales; estudiar y analizar diferentes aspectos de la inversión pública, tales como su relación con el desarrollo económico, efectos sobre el Sector Público, e influencia en la balanza de pagos. En 1956, la Comisión formuló su primer plan de inversiones para los años de 1957 y 1958, que sirvió como base de las negociaciones con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y otros organismos financieros del exterior, de nuevos préstamos para irrigación, desarrollo de energía y comunicaciones y transportes.

Con una reforma a la Ley General de Secretarías y Departamentos de Estado (DO, dic. 24 de 1958), al iniciar su mandato, López Mateos creó la Secretaría de la Presidencia (SP). Se trataba de integrar bajo una sola dependencia, importantes atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de programación de inversiones del Sector Público, y las funciones que le permitieran actuar como organismo de coordinación de las políticas económicas, del más alto nivel.

Se le fijaron, entre otras, la función de recabar datos para elaborar el plan general del gasto público e inversiones del Poder Ejecutivo y los programas especiales fijados por el Presidente; planear obras, sistemas y aprovechamientos de los mismos; proyectar el fomento y desarrollo de regiones y localidades señaladas por el Presidente, para el provecho general; coordinar los programas de inversión de los diversos órganos de la administración pública y estudiar las modificaciones que a ésta debieran hacerse y planear y vigilar la inversión pública y la de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal.

Para apoyar su actividad, el Ejecutivo expidió un Acuerdo (DO, Junio 30 de 1959), disponiendo que las dependencias del sector público central y paraestatal elaboraran su programa de inversiones 1960-1964. Aunque la Secretaría de la Presidencia (SP) fue calificada como una supersecretaría de planeación y coordinación del gasto público, hasta poco después de su creación era posible afirmar que “dos elementos caracterizan al sistema de planificación en México: por una parte, un conjunto de disposiciones jurídicas que otorgan al poder ejecutivo facultades para intervenir en la regulación de los procesos económicos; y por otra, organismos gubernamentales especializados con funciones exclusivas de planificación, algunos, y otros que, además de actividades propias, llevan a cabo tareas de planificación o de programación. 5/.

Sobre cómo se constituyó la base legal de los mecanismos de planificación, “debe recordarse el acuerdo Presidencial del 26 de octubre de 1959, que establece la forma en que las dependencias del Ejecutivo, los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal actuarán en relación con los programas de obras de inversión”.5/.

Destacan los 3 Acuerdos Presidenciales que fueron expedidos para precisar las atribuciones de la Secretaría de la Presidencia (SP) en materia de programación: a) El Acuerdo sobre la Elaboración de los Programas de Inversiones Públicas para 1960-1964 (DO, 30 de Junio,1959), dirigido a Secretarías y Departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participación estatal; b) El Acuerdo sobre la Planeación del Desarrollo Económico y Social del País (DO, Agosto 2 de 1961), que instruía a las dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal para incrementar sus esfuerzos y coordinación entre sí y con los Gobiernos Estatales y Municipales, así como con la iniciativa privada, a fin de avanzar más rápidamente hacia el desarrollo social y económico; y c) El que crea la Comisión Intersecretarial, encargada de formular planes nacionales para el desarrollo del país (DO, Marzo 3,1962), integrada por funcionarios de las Secretarías de Hacienda y de la Presidencia, y formuló el documento: México. Plan de Acción Inmediata 1962-1964, estableciendo la naturaleza y evaluando avances de un plan de inversiones públicas y privadas.

Fue el primer documento oficial que propuso guías o indicaciones para el sector privado en materia de inversiones, a fin de conseguir la configuración de un marco de planeación a nivel central.

En materia de política regional y para impulsar el desarrollo de los estados, territorios y regiones, se elaboraron planes interestatales, destacan: el Plan Peninsular o de Yucatán, formulado en 1960 y que comprendía Campeche y Yucatan, y el Territorio de Quintana Roo; y el Plan del Sureste, de 1962, que abarcaba Oaxaca, Tabasco y Chiapas.

Fueron elaborados por la Secretaría de la Presidencia y tenían el propósito fundamental de establecer una adecuada coordinación entre las dependencias y entidades federales que actuaban a nivel estatal, así como llevar a cabo la jerarquización de las prioridades y problemas regionales, ya que se consideraba que resultarían más integrales y coherentes, por grupos de estados.

En el período de Díaz Ordaz (1964-1970), para fortalecer las actividades de la Comisión Intersecretarial y para asegurar que el Plan Nacional de Desarrollo Economico y Social, cumpliera sus metas, se creó la Comisión de Programación, integrada por directores y subdirectores de la Secretarías de Hacienda y de la Presidencia, encargada de vigilar que el gasto público de inversión se orientara en los términos establecidos en el Programa de Acción del Sector Público 1966-1970, el cual constituía un anexo del Plan Nacional.

Entre las disposiciones jurídicas en materia de planeación en ese sexenio, destacan también: el Acuerdo Presidencial (DO, julio 23, 1965) que obliga a las Secretarías y Departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participación estatal, a enviar a la SP, antes del 31 de agosto de cada año, sus programas de inversiones para el siguiente ejercicio fiscal, y la Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal (DO, diciembre de 1965), que definía las atribuciones de la Secretaría de Patrimonio Nacional como su órgano de vigilancia, y la competencia de las Secretarías de la Presidencia y de Hacienda y Crédito Público, en aspectos de control y vigilancia de las mismas.

El Acuerdo Presidencial del 3 de marzo de 1965, establece que la Secretaría de la Presidencia (SP) solicitará a las entidades públicas información sobre los lineamientos de política que normaban a cada una; los problemas nacionales y regionales que tratarían de resolver; las metas y objetivos que buscaban alcanzar; los recursos financieros y demás medios que requerirían para su logro, y las necesidades de la población que atenderían. La información sería la base del programa de inversiones públicas para el quinquenio 1966-1970.

Bajo este marco legal de la Administración Pública, las funciones generales del proceso integral de planeación de las actividades del Sector Público, quedaban fundamentalmente a cargo de tres Secretarías de Estado, que las venían realizando conforme a sus respectivas atribuciones. A la de la Presidencia correspondía la planeación, la coordinación y la vigilancia; a la de Hacienda y Crédito Público la ejecución de la política fiscal y la preparación de los presupuestos de ingresos y egresos de la Federación, así como el fomento y control del sector financiero; y la de Patrimonio Nacional se encargaría de la vigilancia y los controles específicos sobre el sector descentralizado y los bienes patrimoniales del Estado.

Al no existir una entidad central de la Administración Pública Federal responsabilizada de la planeación en forma integral, se producía un complejo sistema de coordinación y control de las acciones públicas que proliferaba en organismos y consejos intersecretariales e infinidad de mecanismos de consulta y aprobación en las diversas etapas del proceso de planeación, programación, presupuestación, coordinación, control, evaluación e información. Todo lo cual dificultaba el proceso y hacía más lento su ciclo.

Desde el inicio del sexenio 1964-1970, se reconoció la existencia de graves problemas en materia de organización y coordinación, que afectaban a la Administración, e imponían serias limitaciones al Sector Público para influir en el proceso de desarrollo, a fin de modificar su ritmo y dirección, a favor de los objetivos nacionales.

Para superarlos, y alcanzar un mayor crecimiento, compatible con los supuestos de estabilidad cambiaria y de precios, se plantearon varias acciones, que incluían medidas para mejorar los sistemas tradicionales de programación-presupuestación, y de coordinación de las actividades de la Administración Pública Federal (APF).

Se inició un proceso de estudio y trabajo que puso en marcha la reforma que habría de orientar los esfuerzos. De esa manera, la “reforma administrativa surgió en el contexto de la programación económica. El planteamiento inicial, reforzado a medida que avanzaron los trabajos, señaló que toda reforma administrativa tendría que referirse a un programa de acción. El programa a su vez, no sería otra cosa que la formulación de las actividades a realizar para lograr los objetivos de desarrollo económico y social asociados a las necesidades nacionales. En la medida en que estas necesidades se habían modificado y su orden de prelación era distinto, la administración pública tendría que adaptarse a ellas, tanto en su estructura como en sus procedimientos”. 5/

Para coordinar el esfuerzo se creó la Comisión de Administración Pública (1965), encargada de estudiar las reformas administrativas que requería el gobierno para el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1966-1970. 6/

La Comisión se ubicó en la Secretaría de la Presidencia, con los siguientes objetivos: “determinar la más adecuada estructura de la administración pública y las modificaciones que deberán hacerse a su organización, a fin de coordinar mejor sus actividades y acelerar el proceso de desarrollo económico y social del país; introducir las técnicas modernas de organización administrativa que resulten convenientes para alcanzar ese objetivo y lograr una mejor capacitación del personal gubernamental.” 1/

Tras varios meses, la Comisión presentó un Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Mexicana; ahí se advertía la necesidad de emprender acciones de reforma administrativa, a partir del análisis de los problemas que afectaban simultáneamente a dos o más entidades del sector público con influencia en campos de actividad económica básica; recomendando la incorporación de criterios programáticos y sectoriales, así como la conveniencia de actuar en resolver los problemas de coordinación de todo el sector público, y los que afectaban a cada entidad en su funcionamiento legal-administrativo. Igualmente se propuso la creación de grupos de estudio y de trabajo, que se encargarían de analizar materias o problemas específicos de coordinación, y proponer medidas para solucionarlos.

A nivel sectorial, la Comisión de Administración Pública introdujo el uso de un mecanismo de participación para la programación del sector agropecuario, con dos niveles de operación: en el primero, “representantes del más alto nivel ejecutivo de las entidades integraron un Cuerpo Colegiado que podía tomar decisiones, con base en los estudios y recomendaciones de un Secretariado Técnico –segundo nivel operativo- formado por técnicos de la Secretaría de la Presidencia, con la asesoría directa de la Secretaría de Agricultura y Ganadería y la participación sistemática y constante de representantes técnicos de las entidades” 5/.

En estos años, las actividades que más se buscó fortalecer fueron las que tenían relación con los procedimientos administrativos de programación; deben señalarse también, los progresos alcanzados en relación al grado de participación de muchas entidades públicas, en las diversas medidas, planes y tareas impulsados en esta primera etapa de reforma administrativa.

La Comisión Intersecretarial creada en 1962 para formular planes nacionales de desarrollo económico y social, “estuvo encargada de la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1966-1970, y representa un paso más en el propósito del Gobierno de programar en forma sistemática el desarrollo del país. Este Plan establecía directrices para la acción pública y de estímulo a la iniciativa privada a través de marcos indicativos”. 7/

El Plan fijaba la tasa de crecimiento económico deseable, para alcanzar los objetivos de un crecimiento alto y sostenido, con estabilidad cambiaria y de precios; esquema que desde varios años antes se conocía como modelo de desarrollo estabilizador. Para lograr estos propósitos se debería disponer de los elementos que facilitaran una coordinación flexible del sector público y que permitieran que el gasto público se efectuara conforme a las prioridades fijadas por el interés y los principios nacionales.

Para llevar a cabo los objetivos del Plan y para vigilar que el programa de inversiones públicas para el quinquenio 1966-1970, fuese orientado de acuerdo con lo establecido por el Programa de Acción del Sector Público 1966-1970, se creó, en la Secretaría de la Presidencia, la Comisión de Programación del Sector Público, en 1965.

Tanto la Comisión Intersecretarial para la formulación de planes, como la Comisión de Programación, fueron apoyadas por un mecanismo que elaboraba el programa simultáneo de inversión- financiamiento (Subcomisión de Inversión-Financiamiento), en el que se combinaron funciones de las Secretarías de Hacienda y de la Presidencia.

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En el período 1964-1970, funcionaron a nivel intersecretarial, estos mecanismos de importancia para la planeación, programación y control del gasto público federal: Comisión Intersecretarial para la Formulación de Planes Nacionales de Desarrollo, con funcionarios de las Secretarías de Hacienda y de la Presidencia; Comisión de Programación, con representantes de las principales dependencias, bajo la coordinación de la Secretaría de la Presidencia; Comisión de Administración Pública, igual que la anterior; Subcomisión Inversión-Financiamiento, en la Secretaría de la Presidencia, y en coordinación con la Comisión Intersecretarial citada; Comisión de Estudios del Territorio Nacional, en la que participaban todas las dependencias con funciones relativas, coordinadas por la Secretaría de la Presidencia; y la Comisión Especial para Control de Contratos de Obras Públicas, constituída por representantes de las Secretarías de Hacienda y de la Presidencia.

Ejemplos de mecanismos intersecretariales fueron el del Sector Agropecuario y Forestal; de Inversiones en Infraestructura Rural, y Adiestramiento y Capacitación Agropecuaria, que funcionaron coordinados por el organismo para la programación del sector agropecuario, mencionado primero, y la Comisión de Estudios del Área Metropolitana del Valle de México, donde intervenían la Secretaría de la Presidencia, el Departamento del Distrito Federal y el Gobierno del Estado de México, y el Grupo de Estudios de Infraestructura Turística, con representantes de las Secretarías de Hacienda y de la Presidencia, y del Banco de México.

Estos mecanismos, aportaron valiosas experiencias, en materia de planeación y coordinación de las actividades del Sector Público, y resultaron eficaces para realizar acciones socialmente necesarias y fueron avances importantes en la organización y funcionamiento de la APF en México.

Pero la participación de estados y municipios, en los procesos de formulación y ejecución del programa de inversión pública federal, había sido mínima, por no decir nula.

Sólo a través de gestiones emprendidas por los ejecutivos estatales, estos podían obtener alguna cooperación, participación o concesión por parte de las dependencias centrales.

Entre los problemas que entorpecían el desarrollo de las regiones, destaca la ausencia de información sistemática sobre inversión a nivel municipal, las cifras relativas a la inversión pública federal, acusaban gran desigualdad entre regiones, que se manifestaba también en la finalidad del gasto y al interior de las mismas, con agudos contrastes de miseria y opulencia. La participación de los estados en la inversión pública era muy reducida. “En el período 1959-1964, la inversión pública global alcanzó un monto de 50 mil millones de pesos, de los cuales, correspondieron solamente 5 900 a los gobiernos de los estados, y apenas 910.5 a todos los municipios del país”.5/

Una tesis sobre planeación y gasto público en México, describe así la situación: “la política de inversión pública no ha tenido como objetivo explícito, definido e instrumentado operativamente, el desarrollo regional equilibrado del país. Lo ocurrido hasta ahora muestra que otros criterios de inversión han tenido prioridad sobre los del desarrollo estatal y regional; el objetivo general de lograr el desarrollo económico integral del país, no se ha logrado, porque no se ha partido de la base de explotar racionalmente los recursos de todas las regiones que componen el país, ni se ha tenido presente el desarrollo económico de las diversas regiones”.5/

Los esfuerzos realizados por los gobiernos posrevolucionarios en materia de planeación, en su mayoría resultaron acciones aisladas, inconexas, y sin establecer una estrategia definida en torno a los desequilibrios regionales. Esta situación se reflejó en los modestos resultados alcanzados por los instrumentos y organismos creados por las diversas disposiciones jurídicas expedidas entre 1928 y 1970.


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1.3.- EL MODELO DE DESARROLLO ESTABILIZADOR

El período conocido en México como el desarrollo estabilizador, se ubica durante los regímenes de López Mateos y Díaz Ordaz, (1958-1970) aunque sus orígenes son anteriores y sus efectos alcanzan los primeros años de la decada de los setentas.

“El acelerado desarrollo de la economía mexicana a partir de la posguerra se puede dividir en dos fases bien definidas: la primera de desarrollo con inflación, que va desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta 1956, con una tasa de crecimiento en los precios de 9.1% anual y un déficit gubernamental financiado con deuda monetaria e inestabilidad cambiaria, se caracterizó por una elevada expansión del producto agrícola (…) y una redistribución regresiva del ingreso, perdiendo importancia la participación de sueldos y salarios en el ingreso total…(y) una segunda etapa, con estabilidad cambiaria y de precios que en parte se explica por las tensiones sociales que produjo la fase anterior, caracterizada por el crecimiento hacia adentro a base de una sustitución de importaciones de bienes industriales, un gran auge financiero y un fuerte aumento de la relación ahorro/ingreso”. 8/

Las actividades económicas tuvieron una notable aceleración merced al impulso que recibió la demanda global, por los efectos de la guerra, así como el aumento de las exportaciones durante la década de los cuarentas y principios de los cincuentas, derivado de la recuperación de los países industrializados; y en lo interno se reflejaron los resultados de las políticas de reforma agraria y de construcción de obras públicas, auspiciadas por el Cardenismo.

“La consolidación del desarrollo económico pudo hacerse de 1945 a 1959, a consecuencia del impulso que la producción nacional recibió en la fase anterior, merced a las profundas transformaciones estructurales, tanto en lo económico, como en lo político y lo social, generadas por la Revolución”.9/

Pero, “…desde 1935, la inflación caracterizó a la economía mexicana. Hasta 1956, la tasa media de crecimiento anual de los precios fue de 10%. Los movimientos de precios cambiaron considerablemente durante las distintas fases del período de inflación, mostrando fluctuaciones bastante bruscas, siendo más acelerada durante la guerra y períodos posdevaluatorios” 2/.

A partir de 1950, apoyado en crédito exterior e inversión extranjera directa, y pese al deficiente ahorro interno, se logró un crecimiento del producto nacional, al 6% promedio anual. Esta modalidad de crecimiento estaba sustentada en dos hechos considerados como ineludibles: fuertes importaciones de bienes de capital, e ingresos provenientes del exterior por la venta de bienes y servicios, insuficientes para pagar los equipos, partes intermedias y materias primas necesarias para el desarrollo industrial y agrícola, por lo que la brecha comercial sólo pudo ser cubierta con importaciones de capital.

“Este desarrollo económico implicó necesariamente el mantenimiento de un déficit en la balanza comercial. La importación de maquinaria y equipo costosos, con frecuencia de elevada tecnología, resultaba imprescindible para llevar adelante el proceso de modernizar la economía…” 9/.

Además, la estrategia adoptada, daba signos de agotamiento, debido a las tensiones derivadas del rezago de la remuneración al factor trabajo, y del irregular, e incluso débil crecimiento, que registraron importantes sectores de la economía durante la década de los cincuentas, particularmente en los años posteriores a la devaluación de 1954. La expansión de la demanda efectiva había llevado consigo un ciclo recurrente de inflación-devaluación, y la situación económica del país se caracterizaba por una estructura productiva débil; se hacía necesario acelerar selectivamente el gasto, al mismo tiempo que tomar medidas que permitiesen encauzar los efectos del crecimiento. Fue así que se adoptó la política de desarrollo estabilizador, que se basaba en tres objetivos fundamentales:

1) Rápido crecimiento del producto real,

2) Estabilidad de precios, y

3) Estabilidad de balanza de pagos, representada por un tipo de cambio fijo y constante.

Para lograr los objetivos se usaron principalmente los siguientes instrumentos:

1) El nivel del gasto público,

2) El control de la cantidad de dinero, mediante el mecanismo de depósito legal en el Banco de México, y

3) El endeudamiento externo.

“La estrategia de la política económica asociada al modelo de desarrollo estabilizador descansaba en premisas relativamente sencillas. Al estado le correspondía otorgar la creación de la infraestructura; los servicios sociales a la población; los estímulos a la inversión privada nacional y extranjera a través de medidas de protección y fiscales y, el manejo de las políticas monetaria, fiscal y laboral, de manera que el proceso de crecimiento pudiera desenvolverse en un ambiente de estabilidad. Por su parte, al sector privado y paraestatal le correspondía asegurar el crecimiento de las actividades agropecuarias, industriales y de servicios. Como parte fundamental de esta estrategia el Estado acudía al endeudamiento externo con un doble propósito: por una parte, asegurar el equilibrio en la balanza de pagos y el crecimiento de las reservas y, por el otro, suplementar los escasos ingresos fiscales para el financiamiento de la inversión pública. El modelo tenía muchas otras características y facetas, varias de ellas derivadas de la necesidad de su ajuste frente a cambiantes condiciones, tanto de tipo coyuntural como de largo plazo” 9/.

La adopción de la política de desarrollo estabilizador permitió, particularmente durante sus primeros años, imprimir una mayor aceleración al crecimiento económico, aun cuando no pudo revertir las tendencias regresivas en la redistribución del ingreso, sino más bien las acentuó; asimismo, el desarrollo de las actividades primarias, principalmente la agricultura, se estancó, o tuvo muy lento avance, así como las exportaciones, tanto de productos agrícolas, como de bienes manufacturados.

“Aunque son frecuentes los ataques contra esta estrategia de desarrollo, es preciso reconocerle varios aspectos positivos. En primer lugar, que no olvidó los aspectos sociales del desarrollo, sino que consideraba que ellos habrían de resolverse de una manera más o menos automática, a través del propio proceso de desarrollo económico. En segundo, que siendo un modelo adoptado por un buen número de países, México tuvo mejor éxito que la mayoría, ya que la tasa de crecimiento de su producto interno bruto entre1950 y 1970 fue de las más altas (6.3% anual en promedio) de los últimos años y el tipo de cambio se mantuvo fijo desde 1954 hasta agosto de 1976. En tercer lugar, tratándose de un modelo con una concepción relativamente simple, pocas veces se presentaba conflicto en el logro de los objetivos de la política económica y, en consecuencia, el manejo de los instrumentos de dicha política pudo hacerse de manera coherente y consistente. Finalmente, gracias al proceso de crecimiento casi ininterrumpido al final de los sesenta, el país había logrado desarrollar una infraestructura importante, una base industrial de consideración, un buen sistema de intermediación financiera, una adecuada forma de organización en la administración pública y en la formulación de políticas y México disfrutaba de un prestigio internacional en el manejo de las cuestiones económicas” 9/.

El equilibrio real entre el volumen de los bienes y servicios y la demanda de los mismos, se gestó desde etapas anteriores, a través del gasto público en infraestructura e industrias básicas, que por su largo período de maduración y por ser financiadas en parte con incrementos de la oferta monetaria, ocasionó, en un principio, presiones inflacionarias; cuando el capital básico proporcionado por el Estado comenzó a rendir frutos y se continuó ampliando con regularidad, en concordancia con las medidas para elevar el ahorro voluntario y seguir promoviendo la inversión privada, el estímulo a la producción y el equilibrio ahorro-inversión contrarrestaron las presiones inflacionarias.

La inversión pública jugó un papel compensatorio en la inversión total, particularmente cuando en 1961-1962, por razones políticas externas y sus repercusiones internas, así como por el alza de la tasa real de interés, se dio un virtual estancamiento de la inversión privada. A partir de 1965, se incorporaron al Presupuesto los principales organismos y empresas del sector público, y se establecieron los programas anuales de inversión-financiamiento, que tenían el objeto de mantener un equilibrio razonable entre los proyectos de inversión y el volumen de recursos disponibles.

La experiencia demostraba que una vez iniciada la recuperación, en relación al lento desarrollo de 1957-1958, las decisiones de inversión excederían el volumen de ahorro voluntario; fue necesario por lo tanto, actuar sobre los factores económicos determinantes del ahorro y acoplar las medidas de política para apresurar el proceso y reubicar el ahorro, con lo que se pretendía lograr una asignación eficiente de los recursos.

El desarrollo estabilizador permitió al sistema bancario absorber una proporción cada vez mayor del ingreso nacional. Este proceso fue más dinámico que la utilización de dichos recursos por el sector privado, de tal suerte que el sector público, a través del Banco de México, aprovechó esta alternativa de financiamiento, utilizando el 45% en promedio del financiamiento canalizado por el sistema bancario.

El gobierno tenía que conjugar la apropiación de recursos reales no inflacionarios para hacer frente a sus responsabilidades, con los propósitos antes enunciados, de elevar la propensión marginal a ahorrar de las empresas y de los individuos. Para lograrlo, tenía dos instrumentos complementarios: impuestos y endeudamiento.

El segundo implicaba el pago de intereses, y la administración tributaria, para ser mejorada, requería mayores fondos. La medida en que se recurría a uno u otro expediente, estaba determinada por características estructurales y de conveniencia, en distintas coyunturas.

En 1958, la deuda pública apenas representaba el 10.2% del producto interno bruto. La capacidad de endeudamiento era, por tanto, grande, y permitía amplitud de maniobra para acoplar los distintos propósitos. La deuda pública aumentó en forma apreciable, pero también lo hizo la dimensión de la economía nacional, lo que permitió una ampliación contínua de la capacidad de endeudamiento. El endeudamiento interno se vincularía al volumen de recursos que fuese favorable captar sin recurrir a emisiones primarias de dinero que resultarían contraproducentes.

El endeudamiento externo aportaría fondos para el financiamiento parcial de inversiones necesarias en riego, carreteras, energía, ferrocarriles, industrias, etc., y, además, ampliaría la oferta de divisas para apoyar la paridad del tipo de cambio, subsidiando con esto, a los rendimientos de capital privado tanto interno como internacional.

El modelo de desarrollo estabilizador permitió aprovechar el potencial de desarrollo y conformó la concentración del capital, con una estructura productiva y financiera acorde con los requisitos cuantitativos establecidos para el largo plazo; sin embargo, su centralización causó la depauperación de la mayoría de la clase trabajadora.

Es decir, continuando con la idea rectora con que se inició la fase del desarrollo económico, la política de desarrollo estabilizador consideró como principal factor dinámico del crecimiento, la acumulación del capitál físico en manos privadas y su canalización hacia la industrialización, para lo cual se abrieron las puertas a la inversión extranjera, buscando crear un sector industrial moderno, en el supuesto de que “esta alternativa debería disminuir por sí misma la dependencia exterior” 8/.

Leopoldo Solís, al hacer la crítica del proceso de desarrollo, señala que la estrategia adoptada simplemente consistió en la emulación del patrón seguido por los países industrializados, por lo que “la paradoja del desarrollo mexicano consistió en aceptar e implantar un programa que, falto de una alternativa autóctona, de acuerdo con las condiciones sociales nacionales, nos puso a merced de una creciente dependencia en aras del nacionalismo económico mexicano…” 8/.

México seguía reuniendo muchos de los elementos condicionantes del subdesarrollo económico: ingreso por habitante relativamente bajo, su industria manufacturera sólo representaba el 20% del producto, en contraste con los países industriales, en los que absorbía más del 30%; las diferencias en la productividad por hombre en las distintas actividades seguían siendo acentuadas y la producción industrial se concentraba en pocas zonas del país; las exportaciones estaban constituídas en un 70% por alimentos y materias primas; la fuerza de trabajo representaba el 33% del total, y casi el 60% de la población tenía menos de 19 años. Si bien la fuerza de trabajo en el sector agropecuario redujo su proporción en el total (de 65% en 1940 a 48% en 1967), por los movimientos migratorios hacia los Estados Unidos, continuó aumentando en términos absolutos.

“La parte más verdadera de la verdad era, para cada vez más mexicanos, que el crecimiento, la solidez monetaria, la solvencia crediticia y el control político eran muy convenientes para los negocios de los que ya eran ricos, aunque su horizonte para invertir se fuese estrechando. Mientras tanto, millones de mexicanos empobrecían en términos relativos, o absolutos y apenas les quedaban alternativas inaceptables…” 10/.

La estabilización, al no atacar las causas y orígenes fundamentales de la inflación, no la suprimió, sino simplemente la redujo. Los problemas estructurales del sector rural no fueron resueltos, en virtud de que el modelo favoreció fundamentalmente a las actividades industriales, lo cual acentuó la intranquilidad en el campo y frenó desventajosamente los precios en la producción del sector, y los precios relativos más altos de los bienes y servicios de la industria nacional, repercutieron adversamente en los agricultores.

El importante desarrollo industrial, desde finales de los cincuentas, comenzaba a enfrentarse con limitaciones del mercado interno, los ejidos estaban quedando marginados del crecimiento agropecuario y aún había tierras por repartir para el extenso campesinado que las reclamaba.

A mediados de la década de los sesentas, se inicia la crisis del sector agropecuario que se prolonga cuando menos hasta finales de setentas, período en que crece poco la producción global y baja la producción por persona, se estabiliza la superficie cosechada total y disminuye por habitante a los niveles más bajos registrados, caen las exportaciones, aumentan las importaciones agropecuarias y baja la creación de empleos en las áreas rurales, intensificando el proceso de migración campo-ciudad.

Asimismo, la irrestricta actividad económica empresarial, con su secuela de concentración del ingreso, acumulación de capital y establecimiento de empresas subutilizadas, trae como consecuencia la polarización del desarrollo tanto entre individuos como entre regiones.

“En otras palabras, el desequilibrio regional de la economía mexicana, no constituye un problema per se o desarrollado en forma autónoma, sino que en realidad, dicho desequilibrio es el producto y la consecuencia lógica de la actividad económica de toda una etapa del desarrollo del país, durante la cual, la utilización de nuestros recursos escasos tuvo como objetivo fundamental el crecimiento y la integración del aparato productivo nacional, con su previsible contrapartida de descuido relativo de las inversiones del bienestar social y desarrollo regional…, por lo tanto, el desequilibrio regional del desarrollo de México no significa sólo el problema del adelanto o el atraso de una región…, sino que es la esencia y resultado de la aplicación irrestricta de los principios de rentabilidad y la falta de coordinación del desarrollo del país en su conjunto” 11/.

En resumen, el desarrollo estabilizador logró un aumento del PIB, detuvo las presiones inflacionarias, elevó el ahorro interno, aumentó el coeficiente de inversión, mejoró la productividad del capital y del trabajo y mantuvo un tipo de cambio estable, a costa de mantener deprimido al sector agropecuario, concentrar grandes volúmenes de inversión extranjera directa e indirecta, centralizar el capital nacional, agudizar los desequilibrios regionales y depauperizar a la gran masa trabajadora, mediante controles mediatizantes en el sector obrero.


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II.- PRINCIPALES ACCIONES REALIZADAS PARA IMPULSAR EL DESARROLLO REGIONAL DURANTE EL PERÍODO 1971-1976.


                                                                                                                                Volver al índice
II.1.- LOS MECANISMOS DE COORDINACIÓN INTERGUBERNAMENTAL.

Es posible afirmar que los actuales desequilibrios regionales han dependido en alto grado del modelo de desarrollo económico adoptado y auspiciado por el Estado, principalmente desde 1940.

Dicho modelo, atendió más a la velocidad del crecimiento que a su dirección y produjo la concentración de las actividades económicas en unas cuantas zonas.

En el lapso 1940-1970, no puede hablarse de planeación regional, sino más bien de política regional; las acciones emprendidas por el Estado, fueron aisladas, parciales e inconexas, porque los intentos de planificación económica fueron principalmente sectoriales y a escala nacional.

La economía mexicana creció aceleradamente, en gran parte como producto de una estrategia nacional que favoreció una expansión industrial basada en el modelo de sustitución de importaciones, y un crecimiento agrícola que benefició a los intereses industriales.

La política del Estado se basó en propiciar las condiciones para la reproducción y expansión industrial en determinadas regiones, con fuertes inversiones en infraestructura básica y una política fiscal que protegía al capital industrial.

Al principio, se concentraría este proceso en diferentes estratos sociales y regionales, y en la medida que la economía creciera espontáneamente, se daría un mecanismo de redistribución a favor de los sectores sociales más desfavorecidos y de las regiones más atrasadas, haciéndose sentir los efectos equilibradores clásicos. Sin embargo, la ausencia de una política estatal efectiva, en donde prevalecieran los intereses sociales sobre los privados, es decir, que fuera más allá de asegurar las condiciones para el desarrollo y expansión del capital, fue el signo característico de los gobiernos en este período, lo que dio como resultado un ritmo acelerado de crecimiento económico, elevado a costa de las desigualdades en la distribución de los beneficios del desarrollo, entre clases sociales, y entre las diversas regiones del territorio nacional.

La concentración del desarrollo industrial en unas cuantas zonas, si bien fue producido por una serie de condiciones históricas y de mercado, también fue estimulado por la política del Estado, que a través de diferentes instrumentos fiscales, jurídicos, de inversión, subsidios y precios, apoyó una desigual acumulación de capital.

Sin embargo, no se puede decir categóricamente que los gobiernos no tuvieran presente las desigualdades regionales, y no apreciaran la necesidad de lograr un desarrollo regional más eficiente, en lo económico, y socialmente más justo.

Principales instrumentos de fomento al desarrollo regional en este período, fueron los incentivos fiscales para la localización de las industrias; la construción, durante los cincuentas y sesentas, de parques industriales, para fomentar su descentralización; reformas administrativas y programas específicos de desarrollo, como el Programa Nacional Fronterizo, el Plan Chontalpa, etc.

Sin embargo, no fueron lo suficientemente eficaces para detener un proceso histórico con tendencias a la concentración. El Estado, sin una fuerza económica que le diera una mayor autonomía relativa y sin contar con un aparato de planificación que ayudara a organizar más acciones, provocó que las políticas no cristalizaran cabalmente y que los intereses del capital industrial y comercial prevalecieran.

A finales de los sesentas, la alta concentración económica, en contraste con una gran dispersión del desarrollo, condujo a la estructura desarticulada que ha generado problemas de integración económica, vertical y horizontalmente, entre sectores y regiones del país.

Esta situación significó un mal aprovechamiento de los recursos humanos, financieros y materiales con un alto costo social, que también desembocó en una agudización de las contradicciones sociales regionales, las cuales se expresaron en el ámbito urbano y en el rural, con movimientos sociales de protesta.

Ello se manifestó en una crisis del sistema mexicano, no sólo en lo económico y social, sino en lo político, ya que ponía en evidencia el agotamiento de una fase del desarrollo capitalista, en donde se podía observar cómo la espontaneidad de las fuerzas del mercado no han podido resolver el problema de conducir una aceptable velocidad del crecimiento, con una buena dirección del desarrollo económico. No se pudo conjugar progreso con bienestar social y un desarrollo regional más articulado.

En el período, salvo algunos gobiernos estatales, cuyo presupuesto y grado de desarrollo les permitió organizar más eficientemente su aparato y su intervención en la economía local, con programas y proyectos de desarrollo, la mayoría sólo se dedicó a proporcionar seguridad y algunos servicios públicos, y a invertir mínimamente en infraestructura económica y social básica, porque sus precarios ingresos no les permitieron llevar a cabo acciones económicas de mayor relevancia para su desarrollo económico.

Es difícil identificar en los estados alguna estrategia explícita de desarrollo, más bien pueden apreciarse estrategias implícitas que la propia dinámica de sus intereses y crecimiento los inducía a seguir; de ahí que a su interior, también se identifiquen graves problemas de desequilibrio económico entre sectores, regiones y factores de la producción.

Un fenómeno que se identifica en este proceso, es una vinculación peculiar entre la política nacional de desarrollo y las políticas de los estados. Cuando los objetivos estatales son compatibles con los nacionales, se puede observar un acelerado crecimiento económico en un estado; pero si los objetivos de las estrategias nacionales no son congruentes con las condiciones naturales y socioeconómicas de un estado, y con su política intrínseca de desarrollo, se aprecia atraso en su crecimiento económico, por una falta de apoyo de la Federación.

Durante 1971-1976, dada una mayor intervención del Estado en el ámbito local, el fenómeno regional asume categoría de problema y se emprenden acciones planeadas específicas, intentando regular la crisis de las desigualdades regionales del desarrollo, tal es el caso de la Estrategia de Desarrollo Compartido, en la cual, como uno de sus objetivos de legitimación social, se señala la necesidad de fomentar un desarrollo territorialmente más equilibrado.

Este período se caracterizó por contar con una visión más integral del problema regional, que incluyó tanto la relación agrícola-rural como la urbano-industrial.

En las acciones más importantes, destacan las correspondientes a la descentralización industrial y de población del Valle de México, así como las de desarrollo regional; para ello se pusieron en marcha:

  • El Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER); la Comisión Nacional de Zonas Áridas (CONAZA), y el Plan Nacional de Nuevos Centros de Población Ejidal, los cuales incidían directamente en la promoción del desarrollo de las regiones rurales.

  • Programas y acciones de incidencia urbano-industrial, como el Programa para la Promoción de Conjuntos, Parques y Ciudades Industriales y centros Comerciales (1971); Decretos de Descentralización Industrial; la ampliación del régimen de maquiladoras (1972), y el inicio de la construcción de la Siderúrgica Lázaro Cárdenas Las Truchas (1971).
  • Otros importantes: Programa de Desarrollo Económico Fronterizo (1971), las Comisiones Coordinadoras para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepec (1972), de la Península de Baja California (1973) y la creación, a partir de 1971, de Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico de los Estados (COPRODES), y de la Comisión Nacional de Desarrollo Regional (1975).

  • La Ley General de Asentamientos Humanos.

La creación de los COPRODES, fue un avance sustancial en los esquemas y mecanismos de coordinación entre los gobiernos federal, estatal y municipal, y entre éstos y los sectores de la sociedad, para el desarrollo equilibrado de las regiones del país.

Obedeció en gran parte, a la necesidad de responder con mayor eficiencia a los estadios de desarrollo de la sociedad mexicana, que cada vez exigen mayor organización y coherencia del Estado, para satisfacer las necesidades de la población.

Desde el punto de vista histórico, constituyen la base orgánico-administrativa para la promoción del desarrollo regional, a nivel nacional. Políticamente, se reconoció la importancia estratégica de conceptualizar la problemática regional, como la de cada entidad federativa, rompiendo con esquemas teóricos tradicionales que la circunscribían a aspectos físico-geográficos (cuencas hidrológicas, penínsulas, regiones, etc.).


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II.2.- LOS COMITÉS PROMOTORES DEL DESARROLLO SOCIOECONÓMICO DE LOS ESTADOS (COPRODES).

Para resolver la problemática derivada de los desequilibrios de la etapa anterior a los setentas, originada por el modelo de desarrollo económico adoptado por el país, con el propósito de integrar el aparato productivo nacional y lograr su crecimiento, provocando la polarización regional de sus beneficios, y serias desigualdades en la distribución del ingreso, el Gobierno Federal dirigió en buena medida sus esfuerzos, a fortalecer el desarrollo regional, con los objetivos expresos de promover la descentralización de la actividad económica y administrativa, propiciar que los diversos sectores de la población intervinieran activamente en el proceso, y lograr una distribución más equitativa de los beneficios que de él se derivan.

De la política de fortalecimiento del desarrollo regional, surgieron los COPRODES, a partir de 1971, como respuesta del Gobierno de la República a la necesidad de impulsar el desarrollo de los estados que presentaban niveles más graves de marginación.

El de Yucatán, COPRODEY (DO, Junio 23 de 1971), actuó como organismo coordinador de las dependencias federales vinculadas a la solución de la problemática económica estatal: SHCP, SAG, SP (Coordinadora del Comité), y NAFINSA. En el decreto que lo creó se consideró la participación de representantes del gobierno del estado y de los sectores campesino, obrero, bancario, comercial, industrial y profesional de la entidad.

Su función fue la de encauzar las iniciativas de todos los sectores, para lo cual se atenderían prioritariamente las áreas de capacitación y creación de empleo, apoyándose en identificar posibilidades para establecer empresas acordes con recursos y necesidades locales.

Estas acciones marcharían paralelas a la promoción de medidas en materia de planeación y fomento económico estatal.

Se creó el Comité de Oaxaca (DO, Marzo 20 de 1972), y el de Chiapas (DO, Octubre 15 de 1973), con integración y objetivos similares al antecesor, afinándose la participación del gobierno local y aumentando las dependencias federales (8 para Oaxaca, 11 para Chiapas).

Ese 1973, el Gobierno Federal, considerando que los problemas de marginación no sólo se presentaban en esos estados, sino en mayor o menor medida en todos, y que los Comités debían coadyuvar a su superación, así como a lograr una eficiente coordinación de las diversas actividades del sector público, tanto federal como estatal, y promover la institucionalización de las tareas de programación del desarrollo nacional con la participación de los diversos sectores de la sociedad, inició a la creación generalizada de los Comités.

En Durango y Sonora se establecieron los siguientes COPRODES. En sus Decretos se dieron avances organizativos y de atribuciones, denotando el progreso en la definición de la nueva concepción de concertar acciones. A dichos Comités se les asignaron los objetivos de promover y coordinar las actividades de los tres órdenes de gobierno, y de los sectores de la población, evitando dispersión de esfuerzos e intereses y promoviendo su confluencia y conciliación.

En 1974 y principios de 1975, se crearon 16 COPRODES, en los que destacó el propósito de lograr la coordinación de las acciones gubernamentales, y de éstas con las de los sectores privado y social, para avanzar en el desarrollo de sus respectivas regiones.

La integración de los Comités se fue enriqueciendo gradualmente, a la par que se fortaleció la representación estatal, al formalizarse la participación de los gobernadores y las dependencias estatales, y se amplió la representación de los sectores social, y privado.

En enero de 1975, se da un paso importante en la programación del desarrollo regional, al establecerse, mediante Decreto Presidencial, COPRODES en los estados en que aún no existían, y modificando los ya creados, para homogeneizar sus estructuras y atribuciones, a fin de manejar criterios y conceptos que hicieran más eficientes las acciones coordinadas. Se definió a los Comités como organismos públicos, dotados de personalidad jurídica y de patrimonio propio (DO, enero 28 de 1975). En lo relevante en cuanto a su estructura, destaca la atribución que permitía a los gobernadores seleccionar las dependencias federales cuyos representantes formarían parte del Comité, exceptuando a la Secretaría de la Presidencia, que actuaría, con personal de su Dirección de Desarrollo Regional, como Secretariado Técnico. Y, por primera vez, se consideró la participación voluntaria de los Ayuntamientos.

Al inicio de 1975, se integró la Comisión Nacional de Desarrollo Regional (CNDR), responsable de armonizar, a nivel nacional, las actividades de coordinación, fomento económico y programación de los COPRODES, y las relaciones de los Comités con las diversas dependencias federales, y de éstas entre sí.

La CNDR perseguía, entre otras finalidades, la de auspiciar un desarrollo más equilibrado del país y una distribución más equitativa del ingreso, mediante la promoción y ejecución, en sus respectivas esferas de competencia, de acciones orientadas a la formulación de programas de desarrollo regional a corto, mediano y largo plazo; y a programar y coordinar la inversión pública federal, para compatibilizarla con la de los estados.

En 1976, se reorganiza el proceso de desarrollo regional, toda vez que se requirió atender las cuestiones urbanas y rurales con una perspectiva global e integradora. Se decreta la Ley General de Asentamientos Humanos (DO, Mayo 26 de 1976), en la cual se incluyeron importantes disposiciones de ordenamiento territorial e interés social.

Con la emisión de esta Ley se modificó la CNDR, dándosele una participación más amplia, incrementando sus funciones con las de compatibilizar planes y programas de desarrollo rural y urbano, y coordinar su realización, convirtiéndose en Comisión Nacional de Desarrollo Regional y Urbano (CNDRU), (DO, Junio 28 de 1976).

Se ampliaron las funciones de los Comités, incorporándoseles las acciones vinculadas a la coordinación de acciones en materia de desarrollo urbano y promoción de la participación de los grupos sociales que conforman la comunidad, en la elaboración de los planes cuyo objetivo fuese la ordenación de los asentamientos humanos.

Hasta entonces, los COPRODES eran órganos federales que apoyaban los programas de desarrollo regional y el proceso de descentralización de las actividades económicas. Se establecía que al gobernador se le invitaría como Presidente del Comité, mientras que la Secretaría de la Presidencia, (SP) era su Coordinador y Secretariado Técnico, con personal de la Dirección de Desarrollo Regional y Urbano, radicado en el estado.

Las funciones asignadas a los COPRODES fueron:

-Promover y coordinar la ejecución de las obras de las diferentes dependencias federales y fomentar las diversas actividades de los integrantes de la población de la Entidad, para impulsar el desarrollo socioeconómico.

Esta función establecía, asimismo, que las proposiciones de programas de inversión, que se hicieran al C. Presidente de la República, se presentarían por conducto de la SP, y también se debían presentar a la CNDRU.

-Coadyuvar en la elaboración de los planes, nacional, de zona conurbada, estatales y municipales de desarrollo urbano;

-Coordinar las acciones que en materia de desarrollo urbano realice el Gobierno Federal en Estados y Municipios, por conducto de las Secretarías de Estado, Organismos Descentralizados, Empresas de Participación Estatal y Fideicomisos;

-Proponer a los Gobiernos Federal y Locales los convenios que considere necesarios para la consecución del Desarrollo Económico;

-Acordar el establecimiento de subcomités y grupos de trabajo, sectoriales o regionales, cuando el cumplimiento de sus objetivos y de sus programas lo requiera;

-Levantar un inventario de los recursos humanos y naturales de la Entidad;

-Proponer programas a corto, mediano y largo plazo, para el Desarrollo Social y Económico de la Entidad, tendientes al mejor aprovechamiento de sus recursos naturales y al adecuado ordenamiento de los asentamientos humanos;

-Recabar la información que en materia de desarrollo urbano produzcan los organismos y dependencias del sector público federal, así como la derivada del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), con objeto de proporcionarla al Gobierno y a los Ayuntamientos, para la elaboración del Plan Estatal y Municipal de desarrollo urbano;

-Elaborar proyectos concretos de inversión con base en una adecuada jerarquización de las necesidades que deban ser atendidas;

-Fomentar el aprovechamiento racional entre otros, de los recursos agrícolas, ganaderos, hidráulicos, energéticos, turísticos, así como impulsar el desarrollo industrial de las regiones y la comercialización de sus productos;

-Asesorar a las autoridades y a los sectores de las poblaciones de la Entidad correspondiente, en la preparación y ejecución de estudios de factibilidad económica para el establecimiento de empresas cuya finalidad sea el aprovechamiento de los recursos de los Estados;

-Incrementar el empleo productivo en el campo y en la ciudad, y procurar la capacitación de los recursos humanos;

-Proponer al Ejecutivo Federal, por conducto de la SP, las medidas administrativas y financieras necesarias para el cumplimiento de las funciones y la consecusión de los objetivos de los Comités;

-Promover la participación de los distintos grupos sociales que integran la comunidad en la elaboración de los planes que tengan por objeto la ordenación de los asentamientos humanos.

Asimismo, se estipuló que los Comités coordinarían sus actividades con las de la CNDRU, para que sus acciones fuesen coincidentes con las políticas generales de desarrollo nacional, regional y urbano. En lo que se refiere a sus recursos, se definió que dispondrían de las asignaciones que fijase el Gobierno Federal, las aportaciones que desearan hacer los Gobiernos de los Estados y los sectores y agrupaciones representados.

Con los señalamientos anteriores, el Gobierno Federal buscó que la acción de los COPRODES impactara en los planes y programas de desarrollo económico y social de carácter nacional, a fin de que la Administración Pública Federal (APF), al elaborarlos, fijase metas de desarrollo regional con base en las prioridades estatales.

Se intentó propiciar que las determinaciones centrales tomaran en cuenta los esfuerzos de programación que se llevaban a cabo en los estados, se consideraran las opiniones de los gobiernos estatales, y que repercutieran en los planteamientos de las Delegaciones Regionales de las dependencias y entidades federales. Asimismo, se pretendió lograr, a través de la participación de representantes de los grupos de la sociedad, apoyar y enriquecer los proyectos de programas de inversión, gasto y financiamiento federal, de interés local.


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II.3.- LA PROGRAMACIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN LOS ESTADOS.

El proceso de formulación de las Propuestas Estatales de Inversión Pública Federal surgió en 1974, con el Acuerdo de Programación de Inversiones Federales por Entidad Federativa (DO, mayo 29 de 1974). En sus objetivos se establecía acelerar el desarrollo integral de la Nación mediante una mejor información y mejores criterios en la definición del gasto público, y contribuir a que se tuviera una visión cada vez más clara del país.

Conforme al Acuerdo, las Secretarías, Departamentos de Estado, organismos descentralizados, empresas y fideicomisos del sector público federal, colaborarían con los Comités, para que enviaran cada año al Ejecutivo, a través de la SP, su propuesta de programa de inversiones federales, a fin de que contara con más elementos de juicio para la asignación de recursos federales en los estados. La propuesta debía presentarse desglosada a nivel de obra o servicio y claramente jerarquizada, previendo variaciones en la asignación de los recursos.

En el seno de cada Comité, los representantes de las dependencias federales, discutirían sus respectivas propuestas de inversión, a fin de que a través del intercambio de información, se lograra mejorar los criterios y se definieran las prioridades.

Es conveniente señalar que los gobernadores, y los representantes de los sectores de la población, serían invitados a participar en la tarea de llevar a cabo la programación de las inversiones públicas.

Obtenida la información, los representantes del sector público federal entregarían al coordinador del Comité su proposición de inversión, después de consultar, por los canales correspondientes, con sus respectivos titulares. El documento debía contener un programa general de inversión, para un año más. Además de las propuestas de inversión, los Comités elaborarían recomendaciones de programación a largo plazo, necesarias para dar continuidad a los programas.

Por su parte, la SP pondría a disposición de los Comités, series históricas de la inversión de todas las dependencias en cada estado, así como los criterios metodológicos generales para la presentación de las propuestas.

Los 14 COPRODES existentes (1974), elaboraron y presentaron por primera vez al Ejecutivo Federal, por conducto de la SP, sus propuestas de inversión de fondos federales, iniciando el desarrollo de un mecanismo de concertación intra e intersectorial, al procurar la conciliación del nivel programático espacial o regional con el central, ya que las instituciones del sector público federal deberían considerar los planes de inversión de los Comités como elementos importantes, al elaborar sus propios programas de inversión.

Pero la falta de normatividad y de procedimientos impidió que este nuevo mecanismo diera resultados positivos, tanto por la baja calidad de los planteamientos estatales, como por falta de respuesta de las dependencias federales.

Para 1975 y 1976, con los 31 Comités instalados, se presentaron las propuestas, con idénticos resultados, y en el último año influyó adicionalmente otro factor contrario: el cambio sexenal.

La actividad del Gobierno Federal realizada en el período 1971-1976, en materia de programación del gasto público, careció de un efectivo proceso de descentralización y desconcentración. Ello se evidenció en el carácter eminentemente federal de los COPRODES y en la reducida participación estatal en la programación de las inversiones, por falta de mecanismos adecuados de coordinación y comunicación, y normas jurídicas que imprimieran obligatoriedad a las acciones, sin caer en una imposición por parte del Gobierno Federal.


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III.- LA POLÍTICA DE FORTALECIMIENTO DEL FEDERALISMO Y LOS MECANISMOS DE COORDINACIÓN INTERGUBERNAMENTAL PARA EL DESARROLLO 1977-1982.


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III.1.- LA REFORMA ADMINISTRATIVA.

La evolución del Estado mostró una tendencia constante hacia la centralización de funciones en el Gobierno Federal. Como señala Pablo González Casanova, “la idea de una Federación integrada por estados libres y soberanos, típica del modelo elaborado por los constituyentes de Filadelfia –y recogida por todas nuestras constituciones liberales, hasta la actual – no corresponde a la dependencia real que guardan los estados respecto del gobierno federal, y los gobernadores respecto del presidente”12/.

Esto tuvo, en lo económico y social, el efecto de producir fuertes contrastes y disparidades en los niveles de desarrollo alcanzados en las diferentes regiones del país; mientras algunas han participado de los beneficios, las restantes se encuentran sumidas en el atraso.

Puede afirmarse que, a pesar de la larga tradición federalista del Estado Mexicano, nuestra experiencia había sido más intensa en los aspectos políticos, que en los económicos o administrativos; frente a una aceptable integración política, en lo económico y en lo administrativo el sistema federal mexicano está lejos de alcanzar el nivel de eficiencia y eficacia requerido para solucionar los grandes problemas nacionales.

Muchos gobiernos estatales y la mayoría de los municipales, tienen graves problemas y están incapacitados, en lo financiero y en lo administrativo, para atender las necesidades del crecimiento de su población y las demandas de servicios, infraestructura, empleo, etc.

“La relación de dependencia y subordinación que guardan los estados respecto al gobierno federal, es la misma que representan los municipios ‘libres’ frente a los poderes estatales. La penuria económica y por consiguiente la debilidad política de los estados y municipios, es la constante que anula el pacto federal” 13/.

Los efectos de las políticas de desarrollo adoptadas configuraron, además de los desequilibrios entre las diversas regiones del país, el observado entre los órdenes de gobierno, que se manifiesta en el enorme poder económico adquirido por el Gobierno Federal, y en una fuerte concentración de actividades económico-administrativas en la Capital, asiento de los poderes federales, como se ve en “el hecho de que en 1970, del personal empleado por las Secretarías, los Departamentos de Estado y las dos Procuradurías, el 52% prestaba sus servicios en el Distrito Federal”14/.

La complejidad que el país adquirió en lo económico, lo político y lo social, rebasó la capacidad del Gobierno Federal, para responder a las demandas generadas por el crecimiento demográfico y los desequilibrios estructurales y regionales, lo que se apreciaba en la dispersión, superposición, ambigüedad e incluso contradicción de funciones entre diversas dependencias, así como en la existencia de numerosos organismos, empresas, fideicomisos, etc., creados para atender asuntos meramente coyunturales, o suplir deficiencias de las Secretarías y Departamentos de Estado.

Estos organismos, y las modificaciones que con los años se habían operado en la organización del Gobierno Federal, respondían en un gran número de casos a la necesidad de contrarrestar las tendencias centralizantes en la actividad económica, buscando incentivar el desarrollo de las diversas regiones del país, así como mejorar la relación de equilibrio entre los tres niveles de gobierno.

A partir de diciembre de 1976, y como respuesta “a la necesidad de orientar los cambios que demanda el desarrollo histórico del país, para la consecución de los grandes propósitos nacionales”15/, el Gobierno Federal inició la instrumentación de una serie de medidas, cuyo conjunto recibió el nombre de Reforma Social, la cual, conforme se describe en el Plan Global de Desarrollo 1980-1982, se manifestó en tres vertientes: “la reforma política, que fortalece y acelera el proceso de democratización del país, la reforma administrativa, que adecúa las instituciones a nuestro tiempo y las capacita para servir mejor a los objetivos de una política integral de desarrollo; y la reforma económica, que a través del esfuerzo concertado de los factores reales del país, persigue promover en la independencia nacional, un crecimiento alto y sostenido para dotar a todos los mexicanos de empleo y de los mínimos de bienestar, que una nación bien organizada puede proveer, para así progresar más decididamente en el arribo a una sociedad igualitaria” 16/.

Analizaremos aspectos relevantes de la Reforma Administrativa, por su relación con el tema del presente trabajo.

La Reforma Administrativa, el proceso de reestructuración y adecuación de la administración pública, a fin de actualizarla y adaptarla a las condiciones imperantes en el medio social, constituyó durante el período 1977-1982, un elemento fundamental en la política económica y social del Gobierno Federal.

Su concepción y fundamentación se dio a partir de considerar los principales problemas administrativos que representaban serios obstáculos al desarrollo nacional. En este sentido, sus principales objetivos fueron los siguientes: 17/

-Organizar al gobierno para organizar al País, mediante una reforma administrativa para el desarrollo económico y social, que contribuya a garantizar institucionalmente la eficiencia, la eficacia, la honestidad, y la congruencia en las acciones públicas;

-Adoptar la planeación como instrumento fundamental de gobierno para garantizar la congruencia entre los objetivos y las acciones de la Administración Pública Federal, precisar responsabilidades y facilitar la oportuna evaluación de los resultados obtenidos;

-Establecer un sistema de administración y desarrollo del personal público federal, que al mismo tiempo que garantice los derechos de los trabajadores permita un desempeño honesto y eficiente en el ejercicio de sus funciones;

-Contribuir al fortalecimiento de nuestra organización política y del federalismo en México, a través de instrumentos y mecanismos mediante los cuales la Administración Pública Federal (APF) –respetando la autonomía de cada uno de los poderes y niveles de gobierno – propicie, por una parte, el robustecimiento de las funciones encomendadas a los poderes Legislativo y Judicial, y por la otra, una mejor coordinación y una mayor participación de los tres niveles de gobierno en los procesos de desarrollo económico y social del país, y

-Mejorar la impartición de la justicia, tanto de la conmutativa como de la distributiva y la social, para fortalecer las instituciones que el pueblo ha establecido en la Constitución, y garantizar así a los ciudadanos la seguridad jurídica en el ejercicio de sus derechos y responsabilidades y consolidar su confianza en las instituciones y sus gobernantes.

Analizando los objetivos enunciados, es evidente la voluntad política de emprender y promover el proceso de cambio; ya desde 1975, se reconocía que “este proceso debe ser necesariamente deliberado por parte de las altas autoridades gubernamentales…” y que… “generalmente se enfrenta a los obstáculos normales que genera toda innovación, y por lo mismo debe contar con el apoyo político y la estrategia de implantación que le permitan vencer la resistencia que le opongan los intereses formales e informales que habrán necesariamente de afectarse” 18/.

Es decir, mediante la definición de los objetivos de la Reforma Administrativa, se expresó la voluntad política de dar concreción a muchos de los propósitos que se habían estado manifestando desde la decada de los treintas.

Entre los objetivos descritos destacan los referentes a la adopción de la planeación como instrumento fundamental de gobierno, y el del fortalecimiento de la organización política federal.

Su primer producto fue el Acuerdo Presidencial del 2 de diciembre de 1976 (DO, Diciembre 6, 1976), mediante el cual se dispuso la celebración de convenios únicos de coordinación entre el gobierno federal y los estatales, para la coordinación de acciones de interés común o que les competiesen de manera concurrente. El análisis de este instrumento será abordado más adelante.

Mediante la Reforma Administrativa, se pretende convertir la compleja estructura burocrática y administrativa en un instrumento eficaz, con responsabilidades claras y precisas, que evitase la duplicación de funciones y permitiese traducir las decisiones de gobierno en acciones concretas para dar atención a las necesidades de la población del país. En este sentido, también se buscó darle un carácter participativo e integral, a fin de involucrar a los diversos sectores de la población en la formulación y ejecución de las políticas para el desarrollo.

Se planteó la necesidad de adecuar la organización institucional de la Administración Pública Federal, y mejorar los instrumentos del Estado, simplificando los procedimientos administrativos para propiciar un mejor y más expedito acceso de la población a las instancias de decisión.

La reorganización del Gobierno Federal, se expresó en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, expedida el 29 de diciembre de 1976, y que abrogó a la anterior Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, del 23 de diciembre de 1958. Mediante dicho ordenamiento se crearon, modificaron o suprimieron Secretarías y Departamentos de Estado, y se depuró y clasificó la asignación de sus funciones y responsabilidades.

De este ordenamiento cabe destacar “La institucionalización de la programación de las acciones de la Administración Pública, el establecimiento de prioridades, objetivos y metas, que resulten comprensibles y por lo mismo viables no sólo para los servidores públicos, sino para la población en general” 19/. Ello se expresó en la creación de la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP), dependencia que quedó encargada, entre otros asuntos, de elaborar los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo económico y social, y el plan general de gasto público, así como vigilar y evaluar su ejercicio. Asimismo, destaca la definición de responsabilidades para la planeación y ordenación de los asentamientos humanos, el desarrollo industrial y comercial, y el agropecuario y forestal.

Innovación importante en esta Ley fue que las dependencias directas del Ejecutivo Federal (Secretarías y Departamentos de Estado), se constituyesen “en unidades con responsabilidad sectorial. Se pretende con ello que se encarguen de la planeación y conducción de las políticas a seguir en cada sector de actividad, para lo cual estarán facultadas para coordinar a los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal y los fideicomisos que se ubiquen en el ámbito sectorial que habrá de estar a su cargo” 19/.

Pronto se fijaron normas y lineamientos para sentar las bases de la sectorización de las dependencias y entidades de la APF, a efecto de establecer su marco jurídico-operativo y vincular las tareas de cada instancia en su ámbito de competencia, de manera coherente, evitando desperdicios, duplicidades y contradicciones.

La sectorización tenía como objetivo garantizar que las entidades paraestatales, encomendadas a la coordinación de una dependencia centralizada, observaran directrices generales y dieran congruencia a las actividades del sector conforme a los propósitos de la APF; lo que preveía un cambio de actitud, y la adecuación de estructuras, sistemas y procedimientos de las dependencias y entidades.

La adecuación y la actualización de las normas, los controles y los procedimientos para el ejercicio de los recursos presupuestales, se expresó en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, y en la Ley de Deuda Pública, ambas del 31 de diciembre de 1976, abrogándose la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Con base en los objetivos de la propia Reforma Administrativa, el Gobierno Federal implementó 16 programas específicos, en las áreas de análisis en que ésta incidió: en los sistemas sustantivos (sector agropecuario, industrial, comercial, ec.,), los sistemas adjetivos (planeación, programación, presupuestación, estadística, control y evaluación) y el sistema de administración y desarrollo de personal. Dentro de dichos programas estaba el Fortalecimiento del Pacto Federal.

La dispersión, duplicación, superposición y contradicción de funciones entre las diversas dependencias del Gobierno Federal, imperante hasta 1976, se reflejaba en una compleja relación con los Gobiernos Estatales, para la atención de los asuntos que les competen de manera concurrente; aunado a ello, el desequilibrio existente entre los órdenes de gobierno, había llevado al deterioro del concepto de sistema federalista y de soberanía estatal.

Hasta 1976, en la mayoría de los estados no existían órganos o mecanismos propios encargados de articular la planeación, programación, presupuestación y evaluación, como contraparte adecuada de los existentes en el Gobierno Federal. Asimismo, la mayoría no contaba con sistemas modernos de administración, que diesen sustento sólido a las actividades gubernamentales, y salvo algunas experiencias, como las de los COPRODES, se carecía de programas de apoyo y asesoría del Gobierno Federal a los locales.

El Programa de Reforma Administrativa para el Fortalecimiento del Pacto Federal, buscó contribuir al fortalecimiento de nuestra organización política y del federalismo en México, mediante su implantación a nivel regional; asimismo, consideraba fundamental la planificación e instrumentación del desarrollo administrativo de estados y municipios, a fin de alcanzar el desarrollo integral de la Nación.

Esto se expresó a través de instrumentos y mecanismos mediante los cuales la APF, respetando la autonomía de poderes y niveles de gobierno, propiciara la coordinación y la participación de los tres niveles de gobierno en los procesos del desarrollo económico y social.

Resultaba fundamental instrumentar un ambicioso proceso de descentralización y desconcentración, y establecer criterios y normas precisas para que hubiera uniformidad en la delegación de atribuciones a los órganos descentralizados de las dependencias y entidades del Sector Público Federal.

En cuanto a la descentralización administrativa, a partir de un gran esfuerzo inicial, instrumentado a través del Convenio Único de Coordinación, en la mayor parte del período en estudio el avance fue modesto, con una aceleración al final.

La desconcentración se normó a través de las disposiciones de la Ley Orgánica de la APF y de diversos decretos y acuerdos, tanto del Ejecutivo Federal, como de algunas Secretarías de Estado, y de los lineamientos del Programa de Desconcentración Territorial de la APF (PRODETAP).

La desconcentración inducía a la reubicación geográfica de las dependencias y entidades federales, y a la adecuada instalación y funcionamiento de unidades operativas de las dependencias y entidades federales, en las distintas regiones del país, para lo cual era necesario instrumentar criterios adecuados de delegación de facultades y asignación de recursos hacia ellas.

Salvo por la reubicación de algunas paraestatales y fideicomisos, la instrumentación del PRODETAP enfrentó serios obstáculos, como la falta de flexibilidad y capacidad de las localidades receptoras para atender el aumento en la demandas de bienes y servicios que representaron las empresas reubicadas y el personal que se trasladó con ellas, y hubo pocas dependencias que iniciaran estudios para plantear su reubicación geográfica.

En lo referente a las unidades operativas en el nivel regional, el proceso de desconcentración presentó, entre otros problemas, el de resistencia de algunas autoridades centrales para delegar facultades decisivas en los órganos desconcentrados; otras dependencias contaban con delegaciones establecidas para la atención parcial de sus asuntos, o contaban con varias delegaciones con atribuciones diferentes en cada entidad federativa, sin que se precisase a cual de estas correspondía su representación ante las autoridades locales, con la consiguiente falta de coordinación entre ellas.

Los criterios o convenciones geográficas de regionalización usados por las dependencias y entidades, resultaron muy heterogéneos y en algunos casos en que se logró una correcta desconcentración de actividades o funciones sustantivas, no se delegaron de manera suficiente las de apoyo, particularmente en el área de los recursos presupuestarios y materiales.

La instrumentación de la Reforma Administrativa orientada a dar orden y congruencia a las funciones de la APF, enfrentó, además, obstáculos que impidieron lograr mejor los objetivos y propósitos planteados, entre ellos, el burocratismo, la corrupción, resistencia al cambio, la mecánica pasividad con que gran parte del personal público desempeña sus funciones, trámites excesivos, y recursos insuficientes.

Se agrega que la Reforma Administrativa, por sí misma, solamente constituyó el proceso que buscó adecuar el aparato administrativo, a fin de que este sirviera como instrumento para realizar la política económica y social del país, por lo cual su acción estuvo limitada, en contraste con las decisiones que se adoptaron.

Aunque se logró elevar, en mayor o menor grado, la eficiencia en las dependencias gubernamentales, no se alcanzó la eficacia ni la productividad requerida, por lo que se considera necesario dar continuidad a este proceso de modernización y adecuación de la estructura y funcionamiento de la APF, para alcanzar niveles de organización, que permitan la instrumentación de los mecanismos e instrumentos que requiere la ejecución de las políticas de impulso al desarrollo económico y social.

El Programa de Reforma Administrativa se enmarcó en los grandes objetivos y estrategias del Gobierno Federal establecidos en el Plan Global de Desarrollo 1980-1982; constituyó elemento fundamental para la instrumentación del Sistema Nacional de Planeación, sobre todo, en la configuración de la vertiente regional, -que en su parte medular se conforma con los Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo (COPLADES), organismos estatales que sustituyeron a los COPRODES -que dependía en gran parte de un adecuado desarrollo de los procesos de descentralización y desconcentración.

Con objeto de estudiar alternativas y propuestas para coadyuvar a la operación de la vertiente regional, se establecieron mecanismos de diálogo, consulta e intercambio de experiencias entre quienes eran responsables de llevar a cabo estas tareas tanto en el Gobierno Federal, como en los Gobiernos del los Estados.

Se sitúan dentro del fortalecimiento del Federalismo, y destacan los siguientes:

*La Reunión de la República, integrada por el Presidente, los Gobernadores y representantes de los municipios y de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, federal, y locales.

-De carácter federal:

*El Grupo Interinstitucional de Trabajo para la Coordinación de Acciones del Ejecutivo Federal en Apoyo a Estados y Municipios.

*El Comité Técnico Consultivo de Unidades Coordinadoras de Delegaciones Federales (COTECUDE).

-De carácter federal-estatal:

*La Reunión Nacional de Funcionarios de los Gobiernos de los Estados y de la Secretaría de Programación y Presupuesto, que en 1982 cambió su nombre a Reunión Nacional de Funcionarios de Planeación, a fin de hacer más explícito su objetivo.

*La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, que sustituyó a la Reunión Nacional de Tesoreros.

-De carácter estatal:

*La Reunión Nacional de Coordinadores Generales de COPLADES.


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III.2.- EL CONVENIO ÚNICO DE COORDINACIÓN (CUC).

La concertación de acciones entre el Gobierno Federal y los gobiernos locales no es una forma de coordinación privativa de nuestro país. Ruiz Massieu hace un análisis sobre el uso de la figura contractual entre personas de derecho público, con igualdad de condiciones jurídicas, en diversas épocas y países, “las partes contratantes se hallaban colocadas en el mismo nivel para darse una norma jurídica (la contractual). Así, el estado ya no era el más importante legislador, sino que las partes asumían una porción de la función legislativa. Frente al derecho estatutario se levantaba el derecho negociado, el derecho contractual”.20/.

En nuestro país, precisamente el Pacto Federal constituye la primera expresión del uso de la técnica convencional por personas públicas: “A partir del Acta Constitutiva de 1824, la renovación y la recuperación de la fórmula federalista sí ha descansado en el pacto refrendado por los Estados”.20/.

Por lo que hace a la coordinación intergubernamental para la realización de acciones en forma coordinada, ésta también constituyó una experiencia bastante usual en nuestro país desde hace varias décadas. “Uno de los casos primeros que conocemos, lo es el de los convenios de coordinación en materia de servicios de salud pública, que desde mediados de los años treinta celebran el Gobierno de la República, a través de la Secretaría de Salubridad y Asistencia y los gobernadores”. 20/. En el Segundo Plan Sexenal se hacía referencia a la celebración de convenios con los gobiernos de los estados, como una forma de establecer la coordinación para la ejecución del Plan.

Con el desarrollo posterior de las actividades gubernamentales, estas fueron adquiriendo complejidad, y en diversas disposiciones se tenía prevista la celebración de convenios con los órdenes de gobierno estatal y en algunos casos, municipal, lo cual propició la existencia de numerosos convenios sobre diversas materias, y se provocaron duplicidades y contradicciones con convenios suscritos antes, incluso con diferentes dependencias. “La recepción que la legislación secundaria hizo de la técnica convencional entre personas públicas provocó una explosión creciente de convenios que no estuvieron sujetos a control ni registro por parte de autoridad alguna”.20/. Ello motivó que dentro de los postulados del Programa Básico de Gobierno que el Partido Revolucionario Institucional preparó como plataforma electoral del candidato López Portillo, se incluyera el propósito de celebrar convenios únicos de coordinación con los Gobiernos Estatales, una medida operativa del fortalecimiento del Federalismo, y propuso en su campaña, “orientar los esfuerzos del Gobierno de la Nación para vitalizar la coordinación intergubernamental, con el objeto de sumar los esfuerzos de los tres términos constitucionales a un sólo objetivo, para aprovechar íntegros los recursos financieros, humanos, naturales, instalaciones y demás disponibles, mediante el establecimiento de vinculaciones operativas que vayan haciendo más viva la Federación, abriendo la posibilidad de que los estados concertasen con la Federación convenios únicos de coordinación con absoluto respeto a su soberanía y a su libertad, aprovechando la proximidad del gobernante al gobernado, e implantando mecanismos de participación de los diversos sectores, como primera instancia de consulta para la programación a nivel regional, congruente con la sectorial…” 15/.

Ello llevó al Acuerdo Presidencial del 2 de diciembre de 1976 (DO, diciembre 6 de 1976), y la promulgación de la Ley Orgánica de la APF, el 29 de diciembre del mismo año.

“Conviene no olvidar que fue precisamente en su primera reunión de Gabinete –celebrada al día siguiente de haber tomado posesión como Presidente de la República- que José López Portillo entregó a sus Secretarios la propuesta de programa de gobierno elaborado por el IEPES como resultado de los trabajos de la campaña electoral. Les solicitó entonces que la analizaran y la utilizaran como base para preparar sus propias propuestas de programación sectorial y global. Al propio tiempo, en dicha reunión autorizó la vertiente regional de la planeación por medio de su primer acuerdo presidencial en el que ordenaba a las dependencias del Ejecutivo ‘recabar y evaluar…los programas específicos de desarrollo que hayan presentado los Gobiernos de los Estados’ y presentar oportunamente a la aprobación del Presidente de la República un plan de transferencia de las funciones, fondos presupuestales y recursos técnicos que correspondan a dichos programas, con el fin de que la construcción de las obras y la prestación de los servicios públicos queden totalmente a cargo de los Gobiernos de los Estados, estableciendo para ello los Convenios Únicos de Coordinación (CUC), entre el Ejecutivo Federal y los Ejecutivos de los Estados, como lo había ofrecido durante su campaña electoral”. 6/.

Martínez Cabañas, indica que con la expedición del referido Acuerdo Presidencial se inició una nueva etapa en la planeación estatal y municipal, “Mediante este instrumento…se propone fortalecer el sistema federal, mejorar las finanzas estatales e impulsar las actividades productivas para lograr un desarrollo acelerado. Se pretende la descentralización de la función pública, compartiendo con los Estados las tareas del desarrollo nacional y la ejecución de los programas de gobierno”.21/.

Estos propósitos se ampliaron en el Artículo 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal al quedar establecido que “El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos podrá convenir con los Gobernadores de los Estados de la Federación, satisfaciendo las formalidades legales que en cada caso procedan, la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o la realización de cualquier otro propósito de beneficio colectivo, a fin de mejorar los servicios, abatir costos o fortalecer el desarrollo económico y social de las propias Entidades Federativas”.22/.

Lo novedoso no es convenir, sino imprimir orden y congruencia a la concertación entre Federación y Estados. “Si bien es cierto que la situación engendrada por el CUC no es nueva, puesto que ya existía un buen número de convenios particulares, y que propiamente se trata de un instrumento integrador, lo es también que ahora este convenio es un instrumento decidido y eficaz del proceso de planeación global, sectorial y regional”.20/.

En 1977 inicia la operación del Convenio Único de Coordinación, cuyo texto se integraba en dos partes: la primera contenía una serie de considerandos con gran parte de los propósitos enunciados en el Acuerdo Presidencial del 2 de diciembre, y la segunda constaba de 28 cláusulas, ordenadas en los siguientes capítulos: 23/

I.- Generales

II.- Del procedimiento de Planificación y Programación

III.- De las Obras Públicas

IV.- De los Servicios Públicos

V.- De la Reforma Administrativa Estatal

VI.- De la Coordinación Fiscal entre la Federación y el Estado, y

VII.-De la Revisión y Evaluación del Convenio.

El Capítulo I, Generales, constaba de dos cláusulas que se referían al objeto del Convenio, y a los programas federales cuya ejecución quedó a cargo de los ejecutivos estatales bajo la denominación genérica de programas de desarrollo socioeconómico, los cuales se enlistan a continuación:

-Agua potable y alcantarillado rurales.

-Obras en cabeceras municipales.

-Mejoramiento de la vivienda y espacios públicos.

-Construcción y rehabilitación de la vivienda popular.

-Casas de cultura.

-Instalaciones deportivas.

-Cárceles y penitenciarías.

-Caminos de mano de obra.

-Caminos vecinales.

-Carreteras estatales.

-Carreteras urbanas.

-Aeropistas.

-Construcción y reparación de todo tipo de planteles escolares.

-Construcción y reparación de centros y casas de salud y

asistenciales.

El capítulo II, del Procedimiento de Planificación y Programación, tenía una sola cláusula de compromisos generales de ambas partes, de proporcionar información socioeconómica, fijación de prioridades y establecimiento de mecanismos de promoción y participación. Muchas de estas actividades, al igual que las del capítulo VII, quedaban a cargo de los COPRODES, lo que propició la expedición del Decreto Presidencial del 11 de marzo de 1977, el cual se comentará más adelante.

El capítulo III, sobre las Obras Públicas, constaba de 9 cláusulas, donde se establecían compromisos de importancia, orientados a fortalecer la capacidad de administración y ejecución de los Gobiernos Estatales, y otros relativos a la forma de transferencia de los recursos y a la prestación de asesoría y apoyo técnico por parte de las dependencias del Gobierno Federal.

El capítulo IV, con 4 cláusulas, contenía compromisos similares, referidos a la prestación de servicios públicos por parte de los Gobiernos Estatales, y a la coordinación para la prestación de los servicios de salud pública y la posibilidad de transferir al régimen estatal, empresas paraestatales y patronatos, cuyo ámbito de acción fuese de carácter exclusivamente local.

El capítulo V, con 4 cláusulas, sobre coordinación de acciones en diversos temas de la Reforma Administrativa en el ámbito estatal.

El capítulo VI estableció el compromiso, por parte del Gobierno Federal, de proponer al Congreso de la Unión, la expedición de una Ley de Coordinación Fiscal, la cual se promulgó en 1978; es un elemento de gran importancia en la regulación de las relaciones fiscales y permite, a través de sus participaciones en ingresos originados en impuestos federales, fortalecer las finanzas de los Gobiernos Estatales y municipales.

Y el capítulo VII, con 7 cláusulas, establecía prevenciones de tipo general sobre la revisión y evaluación del Convenio, y sobre la vigencia del mismo. En la cáusula vigésima sexta se establecía que los convenios específicos existentes continuarían vigentes, y que se entendían formando parte del CUC.

Su instrumentación, en 1977, enfrentó múltiples obstáculos, debido a que la mayoría de los gobiernos locales no tenía la capacidad administrativa y técnica necesaria para administrar los recursos, ni para ejecutar los programas transferidos, y por el lado federal, no se habían definido los procedimientos internos, ni de coordinación con los estados, lo cual retrasó la transferencia de recursos y la autorización de los proyectos de inversión y, en consecuencia, la iniciación de las obras. Los recursos federales alcanzaron un total de $13 425 millones, básicamente a través de los programas de desarrollo socioeconómico mencionados, los subsidios para apoyar el gasto corriente de Estados y Municipios y el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER).

Es pertinente señalar que para efectos de este trabajo, únicamente se hará mención de los recursos presupuestales; los recursos canalizados por otras vías (participación en impuestos federales, entrega de fondos por empresas paraaestatales, crédito, etc.), constituyeron también importantes volúmenes de recursos.

Cabe mencionar que la ejecución del PIDER continuó centralizada hasta el año de 1981, en que se transfirió esa responsabilidad a los Estados.

El texto del CUC en 1978, conservó la misma estructura del año anterior; los Considerandos se enriquecieron con la referencia a los ordenamientos legales que daban fundamento al Convenio y a los COPRODES; la parte referente a los compromisos, se amplió a 30 cláusulas, manteniendo el orden capitular.

De las modificaciones que se aprecian en el texto, destacan: 23/

La adopción de la estructura sectorial de la actividad económica y social, propiciando compatibilizar las acciones que quedaran a cargo de los gobiernos estatales, con las que realizara la APF. Así, el universo de concertación podía cubrir los sectores:

  • Agropecuario y Forestal
  • Pesca
  • Asentamientos Humanos
  • Comercio
  • Turismo
  • Salud y Seguridad Social
  • Industrial
  • Comunicaciones y Transportes
  • Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología
  • Laboral, y
  • Administración y Defensa

Respecto a los programas, adoptaron el nombre de Programas Estatales de Inversión (PEI), para denotar que estaban a cargo de los gobiernos locales, y se agregó otra modalidad, los Programas de Desarrollo Sectorial, los cuales se instrumentarían mediante la definición de Compromisos Programáticos de Ejecución y Operación. En ese año se suscribieron los correspondientes a los sectores Agropecuario y Forestal, y Pesca, pero no alcanzaron a tener operatividad, debido a que carecían de programas y recursos definidos, y su estructura no implicaba compromisos concretos, es decir, constituyeron más bien una especie de ‘carta de intenciones’.

Se agregaron la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) y el Programa de Electrificación Rural, bajo normas de coordinación.

En el aspecto operativo, “se modificó la estructura financiera de algunos programas, procurando una mayor participación, tanto de los gobiernos estatales, como de los beneficiarios directos de los proyectos; se establecieron criterios y lineamientos de integración y operación de los programas, y se promovió la realización de estudios que permitiesen orientar de manera más adecuada los recursos de inversión”.15/. En ese año, el total de recursos canalizados a través de las diversas modalidades de gasto, ascendieron a $16 157 millones.

En el año de 1979, el texto del CUC sufrió modificaciones, que aun cuando tenían el propósito de simplificarlo, representaron más bien cierto retroceso. 23/.

El apartado de considerandos se redujo, modificándose, en la letra, el propósito de la concertación, ya que se menciona como finalidad de ésta no la de coordinar las acciones como establece el Acuerdo Presidencial del 2 de diciembre de 1976, sino sólo la de unificar criterios; de igual manera, el texto se presta a confusión al nombrar indistintamente como Decreto o Acuerdo al ordenamiento citado.

El clausulado se modificó en su disposición capitular, para quedar conformado con 28 cláusulas repartidas en los siguientes capítulos:

A.- De los fines del Convenio

B.- De la Materia Objeto del Convenio (sic)

C.- Del Procedimiento de Planeación y Programación

D.- De los Aspectos Financieros y Presupuestales, y

E.- Generalidades

En la cláusula primera, se aprecia, desde el punto de vista jurídico, alguna inexactitud, al establecer dentro del objeto del Convenio que “se persigue regular las relaciones de coordinación entre ambos órdenes de gobierno…”

En el resto de las cláusulas, salvo la reagrupación realizada en los nuevos capítulos, sólo pueden apreciarse pequeñas modificaciones, aunque sí puede afirmarse que en algunas se dieron avances, al convenirse que los Programas Estatales de Inversión se ejecutarían con sujeción a las normas establecidas en el Manual de Operación correspondiente, así como el compromiso del Ejecutivo Federal de establecer partidas específicas destinadas a “realizar estudios de preinversión y expedientes técnicos en apoyo a los programas convenidos”, y el establecimiento de algunas bases para la definición de Compromisos Programaticos para la realización de los Programas de Desarrollo Sectorial, no obstante lo cual, tampoco tuvieron efectividad, por los defectos implícitos en su concepción, los cuales fueron comentados anteriormente.

Desde el punto de vista de su operación, la identificación de partidas específicas para estudios de preinversión, permitió apoyar la formulación de los Planes de Desarrollo de las 31 Entidades Federativas, así como estudios de diversa índole, que dieron mayor consistencia a la programación estatal; los recursos canalizados en dicho año a los gobiernos estatales alcanzaron la suma de $24 531 millones.

En la Segunda Reunión de la República, el Presidente dispuso la constitución del Grupo Interinstitucional de Trabajo para la Coordinación de Acciones Administrativas del Ejecutivo Federal en Apoyo a Estados y Municipios. La Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP), coordinó el subgrupo que vería lo relativo al CUC y los COPRODES.

Dicho subgrupo realizó un estudio sobre los diversos convenios suscritos entre las diversas dependencias federales y los gobiernos estatales, al margen del esquema establecido por el Acuerdo Presidencial del 2 de diciembre de 1976, y con base en el dictamen del estudio y de las recomendaciones del Grupo Interinstitucional, la SPP realizó una amplia consulta, para incorporar al texto del Convenio Único de Coordinación los compromisos específicos que las dependencias federales tenían concertados con los Gobiernos Estatales, instituyéndose la modalidad de Programas Sectoriales Concertados y la figura de Acuerdo de Coordinación, a fin de evitar la proliferación del término “convenio”, buscando afirmar así el carácter de único del CUC.

Cabe aclarar que no se incluyeron las Secretarías de la Defensa y Marina, ni el Departamento del D.F.; las primeras debido a la naturaleza de sus atribuciones, que conforme a la Constitución, están reservadas al Gobierno Federal, y el segundo, por su ámbito territorial restringido.

En adición a lo anterior, el texto del Convenio para 1980 presentó, en relación al de 1979, sustanciales modificaciones y avances. El clausulado se amplió notablemente, derivado de la inclusión de los compromisos específicos referidos en el párrafo anterior, y “se adecuó este instrumento al esquema de sectorización adoptado para la APF, a fin de facilitar la concertación de acciones con todas las dependencias coordinadoras de sector y con las entidades coordinadas por ellas, y se continuó la integración al CUC, de los compromisos que dichas dependencias y entidades tenían celebrados con los Gobiernos Estatales” 15/.

En dicho año, también quedaron instituídas dos modalidades más de programas de desarrollo socioeconómico, adicionales a la existente de PEI (Programas Estatales de Inversión):

La comentada de Programas Sectoriales Concertados (PROSEC), y los Programas de Desarrollo Estatal (PRODES). Como se definen en el Convenio, los PEI son programas de inversión descentralizados a los Gobiernos Estatales, los PROSEC, son programas, que “siendo programas institucionales de los sectores de la Administración Pública Federal…, requieren, para su realización, de la colaboración de los Ejecutivos Estatales…” 15/, y los PRODES, son aquellos que permiten formular e instrumentar “proyectos prioritarios, orientados a impulsar productos, regiones y sectores de actividad que los estados consideren estratégicos para su desarrollo…” 15/. En las dos últimas modalidades mencionadas, quedó establecido que su formalización se llevaría a cabo mediante la suscripción de Acuerdos de Coordinación 23/.

En dicho año se iniciaron los estudios encaminados a transferir la responsabilidad de ejecución del PIDER, a los Gobiernos Estatales, que cambió su denominación a Programa Integral de Desarrollo Rural; se convino la elaboración de los planes municipales de desarrollo urbano, apoyándose financieramente su realización; se inició la transferencia, a los regímenes estatales, de las funciones y participación del Gobierno Federal en entidades paraestatales de interés y alcance local, y “en dar vigencia permanente al Convenio, liberándolo de su carácter anual” 15/.

Los recursos presupuestales canalizados en 1980, sumaron $49 174 millones, destacando los fondos destinados a los programas para zonas deprimidas y grupos marginados (COPLAMAR), que en conjunto representaron más del 30% del total.

En la III Reunión de la República, en la que se firmó el CUC 1980, se acordó un mecanismo permanente de comunicación, diálogo y consulta, que se concretó con la institucionalización de la Reunión Nacional de Funcionario de los Gobiernos de los Estados y de la Secretaría de Programación y Presupuesto, de la cual surgió la proposición de sustituir a los COPRODES, por mecanismos estatales de planeación, así como el texto del CUC que habría de regir para 1981.

“El Convenio Único de Coordinación suscrito el 5 de febrero de 1981, en nuestra opinión, marca una nueva etapa en la relación Federación- Estados de la República, sus aspectos más relevantes podríamos sintetizarlos en lo siguiente:

1.- Con las modificaciones y adiciones que contiene, ratifica el convenio suscrito en 1980.

2.- Establece el proceso integral de planeación a nivel regional, mediante la creación de Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo (COPLADES), que en la actualidad son organismos públicos descentralizados, de cada Entidad Federativa.

3.- Consolida y amplía las bases de coordinación entre los planes estatales de desarrollo y el plan global y los programas sectoriales, comprometiéndose los Ejecutivos Estatales a actualizar sus respectivos planes de desarrollo con la participación de los sectores de la comunidad.

4.- El Ejecutivo Federal se comprometió a tomar en cuenta los planes estatales y municipales, informar sobre lineamientos nacionales de política económica y social y a considerar las prioridades de las comunidades locales emanadas de los COPLADES.” 21/.

Además de las tres modalidades de programas, “las partes convinieron en celebrar el Acuerdo de Coordinación para el desarrollo rural integral (Programas PIDER).

“En el seno de los Comités se propondrán en el futuro las acciones a realizar en las respectivas entidades, los programas COPLAMAR, de desarrollo de fronteras y zonas libres, del Sistema Alimentario Mexicano y, por primera vez enunciado en forma específica, el fortalecimiento de los Municipios, en congruencia con los objetivos del Programa Nacional de Fortalecimiento Municipal.

“Larga sería la lista de los demás campos que cubre el Convenio Único de 1981, pero sí se puede concluir que este instrumento, novedoso en la administración pública mexicana, en su forma actual abre oportunidades ilimitadas a la iniciativa y al progreso de los Estados. Al haberse convenido el replanteamiento de la estructura, funciones y composición de los COPLADES, se tienen las bases para realizar un sistema nacional de cooperación en los tres niveles de gobierno para la realización de los objetivos que envuelve el Plan Global de Desarrollo”. 21/.

Otro aspecto de relevancia fue la ampliación de la cobertura programática, haciendo posible la concertación de acciones con entidades no agrupadas sectorialmente, como el DIF, FONAPAS, Voluntariado Nacional, COSSIES y CIDIPOS; con la Procuraduría General de la República, y con algunas unidades dependientes de la Presidencia de la República. Los recursos canalizados hacia los estados en 1981, sumaron $67 933 millones.

Para 1982, la importancia que el CUC había alcanzado como vía de transferencia de recursos presupuestales, hizo posible que, en el marco de la Reforma Presupuestal, se creara el Ramo XXVI, que recibió la denominación genérica de Promoción Regional, el cual, según lo definió el Secretario de Programación y Presupuesto, en la sesión de presentación del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 1982, en la Cámara de Diputados, constituyó “un avance importante en materia presupuestal”, ya que con ello quedaban debidamente identificados los recursos canalizados a los gobiernos locales, distribuídos por programas, con objetivos y metas cuantificables, superándose el tratamiento presupuestal que hasta antes de ese año había imperado y que los conceptualizaba como subsidios o “ayudas”.

“Se busca que los Programas de Impacto Regional, sean producto coordinado entre los gobiernos estatales y la representación legal de entidades y dependencias federales y los sectores social y privado. Esta medida permite, respetando la autonomía de los Estados, el fortalecimiento del Federalismo y dá congruencia al Sistema Nacional de Planeación a nivel regional.

“Para procurar el fortalecimiento del Sistema Federal, destaca en materia de Gasto Público la celebración del Convenio Único de Coordinación con las Entidaes Federativas, donde se establece el mecanismo para que los recursos previstos para programas de inversiones de impacto estatal, se formule y ejecute con los Gobiernos Estatales, en coordinación con los sectores respectivos, con objeto de que responda en mayor medida a las necesidades y prioridades locales”…24/.

El texto del CUC 1982, refleja avances de consideración, respecto al de 1977, en el apartado de Antecedentes –cuya denominación se modificó desde 1981, sustituyendo a la anterior de Considerandos, por ser más adecuada a la tecnica jurídica-contractual –e incluye ya no sólo los objetivos de la concertación, los amplía para abarcar los objetivos del desarrollo nacional establecidos en el Plan Global de Desarrollo, y en el Clausulado, se aprecian avances, resultado de las experiencias obtenidas, constó de 52 cláusulas, repartidas en los siguientes capítulos: 23/

I.- Del Objeto del Convenio

II.- Del Proceso Integral de Planeación a Nivel Regional

III.- De los Programas de Desarrollo Económico

IV.- De la Promoción y Apoyo al Convenio

V.- Del Financiamiento de los Programas

VI.- De la Administración, Operación, Conservación y

Mantenimiento de las Obras y Servicios Públicos

VII.- Del Ámbito de los Programas Sectoriales Concertados

VIII.-De la Reforma Administrativa

IX.- De la Revisión y Evaluación del Convenio, y

X.- Disposiciones Finales.

De la lectura del clausulado, se aprecia no sólo el mantenimiiento de los propósitos que le dieron origen, sino también la forma en que éstos se ampliaron, merced a un diálogo constante y sostenido entre las autoridades del nivel federal y las del nivel local, lo cual permitió consolidar un esquema de planeación concertada, y el avance de la instrumentación del Sistema Nacional de Planeación.

Durante el año 1982, después de la V Reunión de la República, se convino con los gobiernos de los estados la transferencia de los bienes y servicios disponibles tras la liquidación del Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y la Vivienda Popular, (INDECO),( DO, Enero 4. 1982), y los derechos y obligaciones que, como fideicomitente y fideicomisario tenía el Gobierno Federal en los Fideicomisos de Parques y Ciudades Industriales, establecidos en diversas zonas del país.(DO, Junio 17, 1982).

Los recursos autorizados a través del Ramo XXVI, alcanzaron en 1982 un total de $93 239 millones.

En el período 1977-1982 se canalizaron recursos presupuestales al CUC, por $264 459 millones.

A fin de consolidar los avances del CUC, y actualizar su marco jurídico, se expidió el Acuerdo Presidencial del 25 de junio de 1983 (DO, julio 5, 1983), en el cual se dispuso ya no la celebración de convenios, sino la responsabilidad del Ejecutivo Federal de coordinar “las acciones que requiera el cumplimiento de los Convenios Únicos de Coordinación celebrados con los ejecutivos estatales…a fin de que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal normen su actuación de conformidad con los términos concertados en dichos convenios”.

Lo anterior refleja la voluntad expresada, al más alto nivel, de continuar fortaleciendo el sistema federal, por la vía contractual, y el reconocimiento explícito de que “el Convenio Único de Coordinación es un acuerdo de voluntades celebrado entre dos personas de igual jerarquía estructuradas por dos órdenes normativos, también de idéntica jerarquía” 20/.

Las disposiciones contenidas en ese Acuerdo Presidencial, resultan de gran interés, puesto que al mismo tiempo que se hace patente el respeto a la soberanía y la libertad de las Entidades Federativas, se dictan instrucciones precisas a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF) a fin de cumplir las obligaciones que para el Gobierno Federal se deriven del CUC, asignando a la SPP la responsabilidad de coordinar la acción de los órganos federales en el cumplimiento de los compromisos contraídos, “promoviendo en todo caso su compatibilidad y congruencia con las prioridades establecidas en la estrategia general del desarrollo del país”.

En la evolución registrada por el Convenio Único de Coordinación en el período 1977-1982, se observan importantes avances en los instrumentos de planeación del desarrollo regional, aprovechando los mecanismos de coordinación intergubernamental, y se propició el fortalecimiento de las estructuras orgánicas estatales, un proceso que se dio como respuesta inmediata a la descentralización de programas y recursos de la Federación.

El CUC representó una posibilidad concreta para incrementar la capacidad administrativa, financiera y técnica de las Entidades Federativas a fin de atender mejor las necesidades de su desarrollo, mediante la mayor eficiencia del aparato productivo, toda vez que promovió y encauzó la participación de los distintos grupos de la sociedad, tanto en el planteamiento como en la solución de sus problemas.

No obstante lo anterior, debe señalarse que el impacto de los recursos federales canalizados mediante el CUC, no siempre fue lo positivo que se hubiera esperado, debido, entre otros factores, al escaso desarrollo de la capacidad administrativa, técnica y de ejecución de algunos Gobiernos Estatales; como resultado, existió triangulación de los recursos, al ejecutarse muchas obras por las dependencias federales en los Estados, o por empresas contratistas que no eran de la región.

Otros problemas que afectaron la operación del CUC se aprecian en la resistencia de la mayoría de las dependencias federales para acelerar el proceso de descentralización hacia los estados, y en que algunas no incorporaron al CUC los convenios parciales que tenían celebrados con los estados y se suscribían convenios al márgen de su contexto, lo que reveló falta de congruencia y uniformidad en la actuación de la Federación.

La descentralización de programas y recursos financieros a las Entidades Federativas, no fue acompañada de la transferencia de los recursos humanos, técnicos y materiales complementarios, lo cual dificultó adicionalmente el desarrollo de su capacidad de ejecución de obras.

También incidieron problemas derivados del proceso inflacionario de la economía, que abatieron los presupuestos convenidos, y los incumplimientos y retrasos de los compromisos financieros de los estados y de las comunidades locales beneficiarias.


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III.3.- LOS COMITÉS ESTATALES DE PLANEACIÓN PARA EL DESARROLLO (COPLADES).

Los esfuerzos por realizar una planeación regional nunca han estado ausentes del quehacer gubernamental posrevolucionario, aunque su concepción e instrumentación han ido cambiando con el tiempo. Esto se aprecia en la creación de diversos mecanismos de coordinación intergubernamental, que obedecieron a la atención de necesidades específicas o zonas determinadas.

A pesar de que desde 1928 se dieron los primeros intentos en este sentido, la mayoría de las acciones emprendidas fueron esfuerzos aislados, sin una estrategia de integración a nivel nacional. Fue hasta la década de los setenta que se generalizan los mecanismos de programación regional, con la creación de los (COPRODES), y aun estos, en su estapa inicial, funcionaron como organismos del Gobierno Federal, con escasa o nula participación de los Gobiernos Estatales.

Esto evidenció la falta de coordinación y comunicación que, en la práctica, permitiera hacer realidad la igualdad jurídica y de acción que en el ámbito de sus respectivas competencias, consagra la Constitución entre los dos órdenes de gobierno.

Dentro de la Reforma Administrativa emprendida en el período Constitucional 1976-1982, se expidieron disposiciones que impactaron la operación de los COPRODES, como la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, con la que se creó la Secretaría de Programación y Presupuesto, motivando que el Secretariado Técnico de los Comités lo asumiera dicha Secretaría, al asignársele la responsabilidad de coordinar la planeación y programación nacional.

Fue importante el Decreto que dispone que los COPRODES sean organismos públicos con personalidad jurídica y patrimonio propio para asesorar y coadyuvar en la planeación y programación, a los gobiernos federal, y estatales, con la colaboración de los diversos sectores de la comunidad. (DO, Marzo 11 de 1977).

Con él, se definieron modificaciones sustantivas a los Comités, así, se reforzó la participación del gobierno local, el Coordinador sería designado por el Gobernador.

Su integración se amplió, hasta abarcar a todos los sectores de la sociedad.

Hubo avances en fortalecimiento del Federalismo y en mecanismos de coordinación intergubernamental, pero no fueron suficientes. En 1979, el Gobierno Federal, a través de la SPP y de la Coordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia, realizó diversos análisis sobre la evolución, problemática y perspectivas de los COPRODES, en el seno del Grupo Interinstitucional de trabajo para la Coordinación de Acciones Administrativas del Ejecutivo Federal en Apoyo a Estados y Municipios.

Como resultado, se identificaron los obstáculos para la adecuada operación de los COPRODES, destacan:

– Confusión en su tipificación jurídica, en virtud de que, por ser organismos federales dotados de personalidad jurídica y patrimonio propio, presididos por el Gobernador del Estado, no podía definirse si debían considerarse como organismos descentralizados, o centralizados.

– No se sistematizó el apoyo económico federal y estatal que permitiese construir el patrimonio de los COPRODES.

– La carencia de reglamento interior, planes de trabajo y de informes periódicos, dificultó normar la integración y operación de los Comités y canalizar apoyo técnico suficiente y oportuno para su adecuado funcionamiento.

– Producto de un proceso acumulativo, sus funciones eran heterogéneas y dispersas, lo que ocasionó severas limitantes a su adecuada integración.

– Al no estar acotada la participación del Secretario Técnico del Comité y de su Coordinador, se provocaron traslapes y problemas en la actuación de ambos.

– La falta de lineamientos, tanto del Ejecutivo Federal como de las autoridades estatales a sus dependencias y entidades, para orientar su participación en los Comités, causó desconcierto y apatía, obstaculizando su operación.

– La falta de respuesta de las dependencias y entidades del Gobierno Federal, a las propuestas de los Comités, en materia de planeación, programación y presupuestación, o la no consideración de éstas, provocó desaliento e inconformidad.

Las conclusiones y problemática detectada, sirvieron para que el gobierno federal y los estatales, consideraran, como uno de los temas fundamentales de estudio, el de los COPRODES, dentro de las tareas de la Reunión Nacional de Funcionarios de los Gobiernos de los estados y de la SPP.

En ella se acordaron una serie de recomendaciones, entre las que destacan las siguientes:

– Definir la participación de los COPRODES en la estrategia de desarrollo regional y nacional. Para tal efecto, se debería considerar su participación en el Sistema Nacional de Planeación; la determinación de que los Comités fueran los responsables de coordinar la instrumentación a nivel local, de las políticas y estrategias regionales planteadas en el Plan Global de Desarrollo 1980-1982, en los Planes Estatales de Desarrollo y en Planes y Programas Sectoriales, y que se constituyeran en mecanismos para la promoción, planeación, programación y evaluación de las acciones comprendidas en el Convenio Único de Coordinación.

– Adecuar sus objetivos, integración y funciones, de acuerdo con su participación en la estrategia de desarrollo nacional y regional. Al respecto, se subrayó la necesidad de suprimir las atribuciones injustificadas, e incorporar las que se definiesen como necesarias para propiciar un mejor cumplimiento de sus propósitos.

– Actualizar su base jurídica.

– Promover modificaciones y ajustes en los esquemas y procedimientos de las administraciones federal, y estatales, para que los Comités se integraran y operaran en forma adecuada, y se consideraran sus esfuerzos y acciones en la toma de decisiones, por parte de ambos órdenes de gobierno.

Las recomendaciones, al ser formuladas por la Reunión Nacional, permitieron lograr un consenso entre los funcionarios federales y estatales, elaborándose la propuesta para sustituirlos por Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo (COPLADES).

El Ejecutivo Federal y cada Ejecutivo Estatal, acordaron llevar a cabo la sustitución propuesta, en el CUC suscrito en la IV Reunión de la República, celebrada el 5 de febrero de 1981, en Hermosillo, Sonora. El Federal se comprometió a decretar la disolución de los COPRODES y a disponer la participación de las dependencias y entidades federales en los COPLADES, que el Estatal convino en establecer, mediante acto jurídico propio. Asimismo, se obligaron a celebrar Acuerdos de Coordinación en donde se sentaran las bases generales de integración y funcionamiento de los Comités.

Para dar cumplimiento a dichos compromisos, el 5 de febrero se expidió el Decreto Presidencial por el que se abrogaron los que crearon y modificaron a los COPRODES (DO, Febrero 13 de 1981). En él se estableció que las dependencias y entidades de la APF participarían en los COPLADES que se establecerían en los Estados, así como la responsabilidad de los titulares de dichas dependencias y entidades de instrumentar las políticas conducentes para que sus órganos regionales actuaran como canales eficaces y eficientes de comunicación, negociación y definición, en materias de su competencia.

El Gobierno Federal y los Gobiernos de los Estados celebraron, en el marco del CUC, Acuerdos de Coordinación para establecer y operar los COPLADES. En ellos se sentaron las bases para la integración y funcionamiento de los Comités, posibilitando su armonización a nivel nacional y su articulación como elementos del nivel regional del Sistema Nacional de Planeación. 25/.

Los Gobiernos de los Estados emitieron disposiciones jurídicas (leyes, decretos o acuerdos) para la creación de sus respectivos COPLADES, adecuándolos a las características y especificidades de cada una de las Entidades Federativas, conviniéndose que cada Comité establecería su correspondiente Reglamento Interior, a efecto de propiciar su adecuado funcionamiento.

En esos Acuerdos de Coordinación, los COPLADES se conciben como organismos estatales, “cuyo propósito es promover y coadyuvar en la formulación, actualización, instrumentación y evaluación de los planes estatales de desarrollo, buscando compatibilizar a nivel local, los esfuerzos de los Gobiernos Federal, Estatales y Municipales, tanto en el proceso de planeación, programación, evaluación e información, como en la ejecución de obras y la prestación de servicios públicos, propiciando la colaboración de los diversos sectores de la comunidad”. 25/.

Los COPLADES se integran con los siguientes miembros:

– Un Presidente, que es el Gobernador del Estado.

– Un Coordinador General, designado por el Gobernador.

– Los titulares de las dependencias del Ejecutivo Estatal.

– Los titulares de órganos de dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, que actúan en el Estado.

– Los titulares de las comisiones donde participan los sectores público, social y privado.

– El titular de la Delegación Regional de la Secretaría de Programación y Presupuesto del Gobierno Federal en el Estado, quien funge como Secretario Técnico del Comité.

Asimismo, a invitación expresa del C. Gobernador, pueden participar:

– los CC. Presidentes Mnicipales.

– Los representantes de las organizaciones mayoritarias de trabajadores y de campesinos, así como de las sociedades cooperativas que actúen a nivel estatal.

– Los representantes de las organizaciones mayoritarias de empresarios que actúen a nivel estatal.

– Los representantes de instituciones de educación superior y centros de investigación que operen en el estado.

– Los senadores y diputados federales por el estado, así como los diputados locales.

En lo relativo a las funciones de los Comités, cabe señalar dos aspectos fundamentales que reflejaron el avance que hasta 1981, significó su creación, en lo que se refiere a la planeación regional concertada. Las atribuciones de los COPLADES previeron cubrir las etapas del proceso integral de planeación a nivel estatal y, como integrantes del nivel regional del Sistema Nacional de Planeación, permitieron coadyuvar a la instrumentación de los programas del sector público federal.

Lo anterior se aprecia en las funciones que quedaron asignadas a los COPLADES, entre las que destacan las siguientes:

– Promover y coadyuvar, con la participación de los diversos sectores de la comunidad, en la elaboración y permanente actualización del plan estatal de desarrollo, buscando su congruencia con los que a nivel global, sectorial y regional formule el Gobierno Federal.

– Fomentar la coordinación entre los Gobiernos Federal, Estatal y Municipales, y la cooperación de los sectores social y privado, para la instrumentación, a nivel local, de los planes global, estatal, y municipales, así como de los programas sectoriales.

– Coordinar el control y evaluación del plan estatal de desarrollo, para adecuarlo a las previsiones de los planes que formule el Sector Público Federal e incidan en el nivel estatal, así como coadyuvar al oportuno cumplimiento de sus objetivos y metas.

– Promover la coordinación con otros Comités, para coadyuvar en la definición, instrumentación y evaluación de planes para el desarrollo de regiones interestatales solicitando, a través de la SPP, la intervención de la Federación para tales efectos.

– Fungir como órgano de consulta tanto del Gobierno Estatal, como de los Gobiernos Federal y Municipales, sobre la situación socioeconómica de la Entidad.

– Formular y proponer a los Ejecutivos Federal y Estatal, programas de inversión, gasto y financiamiento para la Entidad, a fin de enriquecer los criterios conforme a los cuales definen sus respectivos presupuestos de egresos.

A través de la formulación y actualización de los planes estatales de desarrollo y su compatiblización con los del Gobierno Federal, se buscó que los COPLADES aportasen criterios para la toma de decisiones en relación a los demás instrumentos macroeconómicos (política tributaria, de subsidios, financiera, etc.) 25/.

Otras atribuciones de los COPLADES, son las de “sugerir a los Ejecutivos Federal y Estatal, programas y acciones a concertar en el marco del CUC”, y “evaluar la ejecución de dichos programas y acciones e informar periódicamente al respecto a ambos órdenes de gobierno”.

Los Comités, para incrementar la participación de los diferentes sectores de la sociedad en las etapas del proceso integral de planeación, tienen la función de “promover la celebración de acuerdos de cooperación entre el sector público y los sectores social y privado que actúan a nivel estatal para orientar sus esfuerzos al logro de los objetivos del desarrollo de las Entidades Federativas”.

Los Comités, para su operación, cuentan con las funciones de “proponer a los Gobiernos Federal, Estatal y Municipales medidas de carácter jurídico, administrativo y financiero, necesarias para el cumplimiento de las funciones y la consecución de los objetivos de los propios Comités” y “acordar el establecimiento de subcomités sectoriales, regionales y especiales, así como de grupos de trabajo”. 25/.

Los COPLADES, en general, operan con los siguientes órganos:

– La Asamblea Plenaria, presidida por el Gobernador, en la que participan la totalidad de los integrantes del Comité.

– La Comisión Permanente, también presidida por el Ejecutivo Estatal y constituída por los titulares de las dependencias estatales y los titulares de los órganos regionales de las dependencias federales coordinadoras de sector, y de las no coordinadas sectorialmente. Pueden participar, a invitación del Presidente del Comité, representantes del sector social y del privado.

– Subcomités Sectoriales, Regionales y Especiales, presididos por funcionarios designados por el Presidente del Comité e integrados por representantes de las dependencias estatales y federales, así como de los sectores social y privado, cuyas acciones tienen relación con el ámbito de acción de cada Subcomité.

– Grupos de Trabajo creados por la Asamblea Plenaria, o por la Comisión Permanente, quienes definen, tanto sus propósitos, objetivos y metas específicas, como su integración.

Dentro de los productos más sobresalientes que han obtenido estos mecanismos de coordinación intergubernamental se encuentran:

– La formulación, actualización y evaluación de los Planes Estatales de Desarrollo de las Entidades Federativas.

– La elaboración, en algunos Estados, de Planes Municipales de Desarrollo.

– La coordinación de la integración de las Propuestas de Inversión, Gasto y Financiamiento Federales, que anualmente presentan los Ejecutivos Estatales al Ejecutivo Federal.

– La evaluación de las modalidades programáticas del Convenio Único de Coordinación, y

– El seguimiento de la inversión pública federal, entre otros.

Al transferir la función de coordinación de los COPLADES a los Gobiernos Estatales, se avanzó en la instrumentación del nivel regional del Sistema Nacional de Planeación y se fortaleció la capacidad programática y ejecutiva estatal, al incrementar su participación en las decisiones de política socioeconómica y de gasto público a realizarse en sus territorios.

Durante 1981 y 1982, la Reunión Nacional de Funcionarios de los Gobiernos de los Estados y de la SPP, continuó trabajando en el tema de los mecanismos de coordinación intergubernamental, para alcanzar su consolidación operativa. Promovió la instrumentación concertada de diversas acciones a través del CUC, destacan:

– Instrumentación de políticas de los gobiernos federal, y estatales, para que sus dependencias y entidades colaboraran en los Comités como canales eficaces y eficientes de comunicación, negociación y definición.

– Fortalecimiento de la participación Municipal en los COPLADES, mediante la integración de los Comités Municipales de Planeación (COPLADEMUN).

– Difusión de propósitos, alcances y acciones de los Comités, para lograr la adecuada participación de los sectores social y privado.

– Adopción de esquemas organizacionales en las áreas de planeación y programación, por los Gobiernos Estatales.

– Incremento del apoyo técnico y financiero a los COPLADES, conforme a su proceso de consolidación.

– Verificación del cumplimiento de los Reglamentos Interiores de los Comités, por parte de los Gobiernos de los Estados.

– Comunicación permanente de los Gobiernos Federal y Estatales con los COPLADES, para que éstos contaran con información de sus políticas, programas y proyectos, y que al ser definidos, se tomaran en consideración los planteamientos de los Comités.

No obstante, los COPLADES enfrentaron problemas y dificultades que obstaculizaron su desarrollo y consolidación; se mencionan los relacionados con su integración y operación:

– Su estructura orgánica es heterogénea, a nivel nacional, en parte, esto se explica en virtud de las especificidades de cada estado, pero en algunos, el COPLADE no estableció su Reglamento Interior, lo que impidió definir las atribuciones de sus órganos y de sus integrantes.

– La participación de las dependencias y entidades de la APF en los Comités fue disímbola, ya que sus órganos centrales normaron deficientemente su actuación.

– En algunos Comités, no se establecieron mecanismos que indujeran la participación de los sectores social y privado.

– El cumplimiento de las funciones asignadas a los Comités fue parcial en algunos casos, lo que en gran medida se derivó de la falta de decisión política de los niveles directivos, para impulsar su cumplimiento.

– La participación municipal en algunos Comités no fue de significación, lo que se apreció en sus productos, como los Planes Estatales de Desarrollo y las propuestas de inversión, gasto y financiamiento federales.

– Los Planes Estatales de Desarrollo, integrados en el seno de los COPLADES, no se vincularon, en algunos casos, con las prioridades estatales y las que se definieron a nivel nacional por los sectores de la APF, fundamentalmente por la falta de participación y de representación de los segundos en los Comités. En varios Estados sólo sirvieron como diagnósticos de la situación económica-social. En los Planes de Desarrollo no siempre se incorporaron los planteamientos municipales.

– Otro problema que enfrentaron los Comités fue la falta de vinculación entre el plan y el presupuesto anual, lo que provocó dificultades en su instrumentación. Esta situación se agudizó por la notable diferencia de recursos financieros manejados por la Federación en los Estados, con relación a los recursos propios de los Gobiernos Locales.

– En cuanto a la programación-presupuestación anual, la elaboración, por los COPLADES, de las propuestas de inversión, gasto y financiamiento, enfrentó problemas, como las heterogéneas respuestas federales a los planteamientos que los Comités formulaban, y el excesivo centralismo que impidió que los órganos regionales de dichas dependencias participaran en ese proceso en forma eficaz y eficiente.

– Finalmente, la baja eficiencia del control y evaluación de las acciones convenidas entre Federación y Estados, dificultó la retroalimentación del proceso integral de planeación a nivel local, que coordinan los COPLADES.

La solución de la problemática, dependerá del interés e ingerencia que tengan los Gobiernos Estatales y Municipales en las decisiones de su desarrollo; de la participación del Gobierno Federal, a través de un proceso acelerado de desconcentración y descentralización, y de las acciones de los tres órdenes de gobierno para consolidar a los COPLADES como mecanismos de coordinación integral, con la colaboración de los diversos sectores de la comunidad.


                                                                                                                                Volver al índice
IV.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

Tras analizar la evolución de las diversas acciones de fomento al desarrollo estatal, es posible afirmar que el Estado Mexicano ha avanzado notablemente en el impulso a la participación de los gobiernos locales, y en la adopción de las técnicas del desarrollo regional.

En el período 1977-1982, los esfuerzos logran amalgamar y romper una tendencia secular de centralización, lo que ha dado lugar a un nuevo marco de coordinación intergubernamental para el desarrollo.

A través del Convenio Único de Coordinación, se buscó fortalecer el sistema federal; atender las necesidades regionales apoyando las finanzas locales e impulsando las actividades productivas; promover y encauzar la participación de los distintos grupos sociales, tanto en el planteamiento como en la solución de sus problemas, y avanzar en el proceso de descentralización de la función pública, propiciando la concurrencia de los estados en la planeación del desarrollo y en la ejecución directa de programas de gobierno.

El CUC constituyó el instrumento jurídico para definir objetivos de la coordinación intergubernamental y del universo de materias en el que se situaron los compromisos concretos de ambos órdenes de gobierno.

No obstante los importantes avances, entre los que destaca la transferencia de programas de inversión y recursos, asistencia técnica y la incorporación de los municipios y estados al proceso de planeación; diversos problemas de carácter político, económico, técnico y administrativo han obstaculizado su desarrollo.

Entre los más importantes pueden citarse:

POLÍTICOS.

– El esquema de coordinación intergubernamental puesto en marcha a través del CUC, implicaba la descentralización del poder y la riqueza. El inmovilismo de diversas dependencias federales bloqueó la posibilidad de descentralizar un mayor número de programas de interés y alcance estatal, y con ello la capacidad de toma de decisiones a nivel local.

– La descentralización de programas y recursos fortaleció a los estados, mas los beneficios no alcanzaron equitativamente a los municipios, observándose un marcado centralismo en el nivel estatal.

– Falta de apoyo estatal a los COPLADES.

– Escasa participación de representantes del poder legislativo, y de organizaciones políticas, sindicales, empresariales y campesinas.

– Problemas de corrupción, por los incipientes mecanismos de control.

ECONÓMICOS.

– Pese a la favorable evolución de los recursos asignados a los programas regionales descentralizados, su participación respecto del total de los recursos federales se mantuvo en un nivel mínimo.

– La falta de capacidad de ejecución a nivel local, provocaba que gran número de obras y proyectos fuesen ejecutados por las dependencias federales.

– Limitada capacidad de generación de recursos propios de los Estados para permitir ampliar la cobertura de los programas.

– Falta de integralidad de las varias fuentes de financiamiento (inversión, subsidios, participaciones fiscales y crédito), lo cual genera desigualdad en el tratamiento de apoyo a los estados.

TÉCNICOS.

– Falta de personal especializado en el nivel estatal.

– Esquemas diversos de descentralización y desconcentración de las dependencias y entidades federales.

– Disímbolas técnicas de programación y de regionalización en cada Entidad Federativa.

– Fallas metodológicas en la elaboración de los Planes

Estatales, que han impedido su adecuada instrumentación.

– Escaso apoyo de las dependencias federales para ejecutar las propuestas de los Estados.

– Técnicas de programación y control diversas en programas descentralizados, originando ineficiencias operativas y duplicidades, a nivel central y estatal.

– Carencia de programas integrales de capacitación, a nivel local.

– Limitados recursos humanos, técnicos y financieros para la elaboración de proyectos productivos.

– Falta de observancia de la normatividad en la ejecución de las obras.

ADMINISTRATIVOS.

– Aun cuando para descentralizar los programas se previó la transferencia de recursos humanos a los gobiernos estatales, en la práctica no se dio; ello fue resultado de las diferencias en régimen jurídico de los trabajadores federales y estatales y desniveles sustanciales en sueldos y prestaciones.

– Igual sucedió en lo que se refiere a la maquinaria que usaban las dependencias federales, restando capacidad de ejecución a los Gobiernos Estatales.

– Aunque se logró el traspaso de empresas paraestatales de interés local, esto fue obstaculizado por la falta de promoción y de normatividad para su ejecución.

– Estructuras administrativas obsoletas, tanto a nivel estatal como municipal.

La descripción de la problemática, no pretende magnificar los obstáculos, sino señalar claramente las acciones que deberán realizarse para fortalecer el Sistema Federal Mexicano y propiciar un desarrollo regional más equilibrado.

En tal virtud, se presentan las siguientes recomendaciones de carácter general.

– Redefinir las competencias de los tres órdenes de gobierno, buscando precisar sus facultades, y la identificación de los medios e instrumentos para ejercerlas.

– Dotar de mayor operatividad a los postulados y modalidades del CUC, e incrementar su cobertura programática cualitativa y cuantitativamente.

– Dotar al CUC de mejores mecanismos de control y evaluación de las acciones convenidas. Sólo el análisis sistemático y conjunto de las desviaciones permitirá abatir las causas.

– Descentralizar nuevos programas, sobre todo de carácter productivo; para ser viables, deberán acompañarse de la transferencia de maquinaria y equipo, paquetes de proyectos y del otorgamiento de asistencia técnica y capacitación.

– Reglamentar conjuntamente, Federación y Estados, la ejecución, operación y mantenimiento de las obras y proyectos convenidos.

– Establecer programas integrales de descentralización, a los Estados y a los Municipios. Deberá hacerse lo propio en materia de desconcentración territorial y administrativa de las dependencias federales y estatales.

– Integrar la normatividad de los programas descentralizados.

– Establecer un esquema de estímulos para el establecimiento de empresas constructoras locales, públicas y privadas.

– Cumplir los compromisos federales de información a los estados sobre programas y proyectos a realizar en su ámbito de jurisdicción, para establecer las bases de una adecuada coordinación y complementariedad de acciones entre ambos órdenes de gobierno.

– Avanzar más aceleradamente en la modernización de las Administraciones Estatales y Municipales.

– Definir, en las vertientes nacional y sectorial de planeación, la participación de las Entidades Federativas.

– Que el Gobierno Federal impulse la participación de sus dependencias y entidades en los COPLADES, definiendo su nivel y actividades, con los Gobiernos Estatales, y acordarla en el marco del Convenio Único.

– Promover la generalización del sistema de coordinación intergubernamental a nivel municipal, con la celebración de Convenios Únicos Estado-Municipio, con características semejantes a los CUC Federación-Estados, y creando todos los Comités Municipales de Planeación.

– Abrir nuevos cauces para lograr una participación mayor de los sectores social y privado en los mecanismos y foros de coordinación intergubernamental.

– Fortalecer la coordinación entre estados limítrofes, para el desarrollo de proyectos conjuntos.

– Promover ante los Gobiernos Estatales, la expedición de disposiciones jurídicas que normen el proceso de planeación a nivel local y le impriman obligatoriedad.

– Que los programas y proyectos de alcance estatal, dentro del Anteproyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, se elaboren en los COPLADES, con base en criterios vigentes de factibilidad, rentabilidad, beneficio social y disponibilidad de recursos.


                                                                                                                                Volver al índice
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ANEXO: TEXTO DEL CUC PARA EL AÑO DE 1982.

CONVENIO ÚNICO DE COORDINACIÓN QUE, CON LAS MODIFICACIONES Y ADICIONES ACORDADAS, RATIFICAN EL EJECUTIVO FEDERAL Y EL EJECUTIVO DEL ESTADO DE…

ANTECEDENTES

1.- La estructura política del Estado Mexicano, establecida en su Constitución, es la de una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, unidos en una Federación.

2.- El verdadero desarrollo nacional consiste en el desenvolvimiento armónico de todos los miembros de la comunidad, en la distribución equitativa de los beneficios entre los diversos sectores de la economía y en el crecimiento equilibrado de las distintas regiones del país, por lo que es conveniente consolidar la participación de los distintos grupos sociales, tanto en el planteamiento y análisis, como en la resolución de los problemas locales, que a ellos afectan en forma directa, para lo cual se debe propiciar un mayor acercamiento entre gobernantes y gobernados en los ámbitos federal, estatal y municipal.

3.- Los Estados y los Municipios constituyen las entidades históricamente idóneas para dirigir los esfuerzos de sus comunidades, en la consecución del mejoramiento de las condiciones de vida, así como para coadyuvar con la Federación en la planeación y organización del desarrollo armónico y equilibrado del país.

4.- En el marco de la Reforma Administrativa, los Ejecutivos Federal y Estatales realizan esfuerzos para impulsar la coordinación y congruencia de la acción de sus dependencias y entidades, lo que ha venido a afirmar la conveniencia de avanzar en el proceso de descentralización de la función pública, haciéndose necesario ampliar la participación de Estados y Municipios en la definición de las prioridades regionales, en la planeación del desarrollo nacional y en la ejecución directa de programas de gobierno, conforme al espíritu del Pacto Federal.

5.- Para el mejor cumplimiento de las responsabilidades que corresponden a los Gobiernos Federal y Estatal, es imprescindible elevar la eficiencia y la eficacia en la realización de las obras, en la prestación de los servicios públicos y, en general, en el desempeño de las acciones de gobierno que constituyen la base del mejoramiento de las condiciones de vida de la colectividad, por lo que es conveniente desarrollar una mayor coordinación de las funciones de planeación, programación, presupuestación, ejecución, control, evaluación e información que a los Ejecutivos Federal y Estatal competen, en sus respectivos ámbitos.

6.- Los Ejecutivos Federal y Estatal han formulado planes y programas de desarrollo económico y social, los cuales es necesario integrar y ampliar, con objeto de que los beneficios alcancen a la totalidad de la población y se incrementen las actividades productivas, cubriendo áreas que requieren de atención complementaria para elevar los niveles generales de bienestar.

7.- La magnitud y complejidad de las acciones que exige el desarrollo alcanzado por la Nación, requieren de una actitud decidida y de cambios profundos en los esquemas de trabajo de la sociedad, principalmente del gobierno, y plantea la urgencia de avanzar en la consolidación del Sistema Nacional de Planeación, a efecto de que los instrumentos de racionalidad de las actividades del sector público respondan con eficiencia y eficacia, en forma congruente con los principios de la filosofía política y las prioridades de la estrategia global de desarrollo del país.

8.- Mediante Decreto publicado el 17 de abril de 1980, el Ejecutivo Federal aprobó el Plan Global de Desarrollo 1980-1982, en el que se establecen como objetivos nacionales del desarrollo económico y social: fortalecer la independencia del país; mantener un crecimiento alto, sostenido y eficiente, con una mayor generación de empleo; proveer de los mínimos de bienestar a todos los mexicanos, y mejorar la distribución del ingreso entre individuos, grupos y regiones; asimismo, en él se define el marco global de la economía en que han de procurarse dichos objetivos, y las estrategias, políticas, metas, recursos y acciones mediante los cuales se busca su cumplimiento en los ámbitos nacional, sectorial y regional.

Además, se dispuso que conforme al Plan, la Federación ha de regular y coordinar sus acciones de desarrollo económico y social, convenirlas con los Gobiernos de los Estados y concertarlas e inducirlas con los sectores social y privado.

9.- Conforme al Artículo 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el Presidente de la República está facultado para convenir con los Gobernadores de los Estados la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o la realización de cualquier otro propósito de beneficio colectivo, a fin de mejorar los servicios, abatir costos o favorecer el desarrollo económico y social de las propias entidades federativas.

10.- Mediante Acuerdo publicado el 6 de diciembre de 1976, el Ejecutivo Federal dispuso la celebración de convenios únicos de coordinación con los Ejecutivos Estatales, a efecto de que por un sólo canal se coordinen las acciones de ambos órdenes de gobierno, en materias que les competen de manera concurrente, así como en aquellas de interés común, para lo cual las dependencias y entidades federales deberán normar su actuación, conforme a los términos establecidos en estos convenios.

11.- Con fecha 5 de febrero de 1980, los Ejecutivos Federal y Estatal acordaron la vigencia permanente del Convenio Único de Coordinación, el cual puede ser revisado, adicionado y modificado.

12.- El 5 de febrero de 1981, con objeto de coadyuvar a la consolidación de la vertiente regional del Sistema Nacional de Planeación, los Ejecutivos Federal y Estatal convinieron en coordinar sus acciones para establecer el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo y acordaron las bases generales para su organización y funcionamiento.

El Ejecutivo Federal, mediante Decreto publicado el 13 de febrero de 1981, ordenó la abrogación de las disposiciones que crearon y modificaron a los comités promotores del desarrollo socioeconómico de las diferentes entidades federativas y dispuso que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal participen, a través de sus órganos regionales, en los comités estatales de planeación para el desarrollo.

Mediante Decreto publicado el ———en el Periódico Oficial de la Entidad, se estableció el Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de ————, como un organismo público dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, con el propósito de compatibilizar, a nivel local, los esfuerzos de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipales, en las distintas etapas del proceso integral de planeación, propiciando la participación de los diversos sectores de la comunidad.

13.- En el marco del Plan Global de Desarrollo, el Ejecutivo Federal dispuso la creación del Sistema Alimentario Mexicano, como esquema estratégico e instrumento de planeación integral en materia alimentaria, que orienta metas y acciones de política agropecuaria y pesquera, industrial, comercial y de consumo de alimentos básicos, a través del cual se realiza un gran esfuerzo nacional, compartiendo riesgo con los productores, para lograr la autosuficiencia del país en cada uno de los subsistemas claves del proceso alimentario.

14.- Por Acuerdo publicado el 7 de febrero de 1980, el Ejecutivo Federal creó la Coordinación General de Programas para Productos Básicos, con el objeto de promover y coordinar las acciones de los sectores público, social y privado, dirigidas a la producción, distribución, comercialización, financiamiento y consumo de dichos bienes, a fin de asegurar su abastecimiento suficiente y oportuno a nivel nacional.

15.- Mediante Decreto publicado el 21 de septiembre de 1981, se estableció el Sistema Nacional para el Abasto, y se fijaron las bases para organizar la distribución y el abasto de artículos alimenticios de consumo generalizado y demás mercancías y servicios que se encuentren comprendidos en la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica.

Por Acuerdo publicado el 21 de septiembre de 1981, se aprobó el programa denominado Servicios Integrados de Abasto, concebido como un programa multisectorial que, para su desarrollo, requiere de la participación de los sectores público, social y privado, y cuyo objetivo fundamental es asegurar un suministro eficiente, suficiente y oportuno de alimentos e insumos para su producción, a precios y en condiciones adecuados para procurar el bienestar de la población del país.

16.- Mediante Acuerdo publicado el 12 de enero de 1981, se creó la Comisión Consultiva del Empleo y la Productividad, que cuenta, entre sus funciones, con la de proponer un Programa Nacional de Empleo y un Programa Nacional de Productividad.

17.- Mediante Acuerdo publicado el 21 de enero de 1977, el Ejecutivo Federal creó la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados, con el objeto de estudiar y promover la atención eficaz de las necesidades de las zonas deprimidas y los grupos marginados, así como sugerir a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal la coordinación de sus acciones, y los programas dirigidos a este tipo de zonas geográficas y grupos humanos en el país.

18.- Por Acuerdo publicado el 25 de agosto de 1981, el Ejecutivo Federal dispuso la creación de la Coordinación de los Servicios de Salud Pública, con el propósito fundamental de promover el establecimiento de un Sistema Nacional de Salud.

19.- Mediante Decreto publicado el 13 de enero de 1977, se creó el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, cuyos objetivos se enmarcan en la promoción y fomento del bienestar social en el país, del desarrollo de la comunidad, de la enseñanza preescolar y extraescolar, de la investigación de la problemática familiar, del apoyo de la nutrición y acciones de medicina preventiva dirigida a la infancia y a las madres gestantes, y asistencia jurídica, para lograr igualdad de expectativas, oportunidades y seguridades para toda la población en su ámbitos familiar y comunitario.

Mediante Acuerdo publicado el 31 de enero de 1977, se creó el Fondo Nacional para Actividades Sociales, con el objetivo de realizar o participar en actividades productivas y redituables, para destinar los recursos que obtenga a organismos públicos de servicio social y también promover, y en su caso, financiar o sostener otras actividades tendientes a fomentar el bienestar social y cultural del mexicano.

Mediante Decreto publicado el 20 de septiembre de 1977, se creó el Patronato Nacional de Promotores Voluntarios, al que se han encomendado tareas de promoción, de organización de trabajos, de cooperación, de estudios y de coordinación, las que resulta provechoso impulsar para propiciar la atención de servicios socialmente útiles y necesarios, así como para incrementar la participación de los particulares en labores que redunden en beneficio de la colectividad.

20.- Con fecha 30 de marzo de 1981, se publicó el Reglamento para la prestación del Servicio Social de los Estudiantes de las Instituciones de Educación Superior en la República Mexicana, que establece las bases y fija los lineamientos de dicho servicio social, así como para la integración del Sistema Nacional de Servicio Social y la organización y funcionamiento de la Comisión Coordinadora del Servicio Social de Estudiantes de las Instituciones de Educación Superior.

Con la misma fecha, se publicó el Acuerdo por el que se autorizó la constitución del Fideicomiso Fondo Nacional para el Servicio Social de Estudiantes de Instituciones de Educación Superior, para administrar los recursos destinados a apoyar la realización de los programas del servicio social obligatorio.

21.- Los resultados de las acciones desarrolladas en virtud del Convenio Único de Coordinación se reflejan en el incremento de la capacidad administrativa, financiera y técnica del Estado, por lo que es preciso ampliarlas, dando plena operatividad a sus postulados, a fin de alcanzar el objetivo de consolidarlo como convenio para el desarrollo.

Con fundamento en los antecedentes citados, y con las modificaciones y adiciones acordadas, las partes ratifican el presente Convenio en los términos de las siguientes

CLÁUSULAS

CAPÍTULO I

DEL OBJETO DEL CONVENIO

PRIMERA.- El presente Convenio tiene por objeto coordinar las acciones de los Ejecutivos Federal y Estatal en materias que les competen de manera concurrente, así como en aquellas de interés común, para la realización de programas de desarrollo socioeconómico, consistentes en la prestación de servicios públicos y la ejecución de obras, o la consecución de cualquier otro propósito de beneficio colectivo, a fin de mejorar los servicios, abatir costos y favorecer el desarrollo integral de la Entidad, para fortalecer conjuntamente el sistema federal establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Las partes aceptan las bases y los procedimientos generales de las acciones que se derivan del presente Convenio, y que señalan la forma y términos de llevarlas a cabo.

SEGUNDA.- Los programas de desarrollo económico materia de este Convenio, se encuadran en la estructura sectorial definida para la Administración Pública Federal. Así, se podrán concertar acciones para la realización de programas en los sectores administrativos coordinados por las siguientes dependencias:

– Secretaría de Gobernación

– Secretaría de Relaciones Exteriores

– Secretaría de Hacienda y Crédito Público

– Secretaría de Programación y Presupuesto

– Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial

– Secretaría de Comercio

– Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos

– Secretaría de Comunicaciones y Transportes

– Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas

– Secretaría de Educación Pública

– Secretaría de Salubridad y Asistencia

– Secretaría del Trabajo y Previsión Social

– Secretaría de la Reforma Agraria

– Secretaría de Turismo

– Secretaría de Pesca

Se incluyen además, acciones correspondientes a las atribuciones de entidades de la Administración Pública Federal Paraestatal no agrupadas sectorialmente, de la Procuraduría General de la República y de algunas de las unidades dependientes de la Presidencia de la República.

CAPÍTULO II

DEL PROCESO INTEGRAL DE PLANEACIÓN A NIVEL REGIONAL

TERCERA.- Los Ejecutivos Federal y Estatal convienen en coordinar sus acciones con el propósito de consolidar al Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo (COPLADE) como la instancia idónea para compatibilizar, a nivel local, los esfuerzos de los tres órdenes de gobierno en las etapas del proceso integral de planeación, así como para promover la realización de acciones bajo las modalidades a que se refiere la cláusula Quinta del presente Convenio, propiciando en estas tareas la participación de los sectores social y privado.

1.- Para tal efecto, el Ejecutivo Federal se compromete a:

a).- Dictar las medidas necesarias para que las dependencias y entidades federales fortalezcan su participación en el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo y revisen, y adecúen, en lo conducente, sus polítcas y bases jurídico-administrativas a fin de que sus órganos regionales actúen como canales eficaces y eficientes de comunicación, negociación y definición en materiaas de su competencia.

b).- Promover ante el Ejecutivo Estatal, por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto, la adopción de medidas jurídico-administrativas que permitan avanzar, con uniformidad y armonía, en la consolidación de la vertiente regional del Sistema Nacional de Planeación.

c).- Participar, a través de los órganos regionales de sus dependencias y entidades, y a petición del Ejecutivo del Estado, en el establecimiento y operación de subcomités sectoriales, regionales y especiales, y grupos de trabajo, del COPLADE.

d).- Acreditar ante el Ejecutivo Estatal a los representantes de sus dependencias y entidades que participen en el COPLADE, y comunicarle los lineamientos que normen dicha participación.

e).- Mantener informado al COPLADE sobre los lineamientos nacionales de política económica y social, y poner a su disposición los planes y programas elaborados por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

f).- Proporcionar al COPLADE, a través de los órganos regionales de sus dependencias y entidades, información y asesoría técnica para coadyuvar en la formulación y permanente actualización del Plan de Desarrollo Estatal, buscando su congruencia con los planes global y sectoriales.

g).- Proponer, por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto, lineamientos y procedimientos para orientar la formulación, en el seno del COPLADE, del Programa de Acción Estatal que permita instrumentar, con criterios uniformes, las políticas y estrategias definidas en el Plan de Desarrollo Estatal, a fin de posibilitar su articulación con las acciones del Sector Público Federal.

h).- Establecer, por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto, las normas y lineamientos para la integración, en el seno del COPLADE, de la propuesta anual de inversión, gasto y financiamiento federales, que permitan compatibilizar los criterios de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, con los planteamientos formulados por las comunidades locales, en congruencia con las políticas nacionales de gasto público, consignadas en el Plan Global de Desarrollo.

i).- Comunicar oportunamente al COPLADE, a través de los órganos regionales de sus dependencias y entidades, los programas y proyectos a realizarse en la Entidad, autorizados en el Presupuesto de Egresos de la Federación, a efecto de dar respuesta a los planteamientos de las comunidades locales, contenidos en la propuesta anual de inversión, gasto y financiamiento federales.

j).- Coadyuvar, a través de los órganos regionales de sus dependencias y entidades, en la evaluación de los programas y proyectos prioritarios del Gobierno Estatal.

k).- Proponer, a través de la Secretaría de Programación y Presupuesto, lineamientos metodológicos que permitan orientar, en el seno del COPLADE, la coordinación de las acciones para la evaluación del Plan de Desarrollo Estatal.

2.- Por su parte, el Ejecutivo Estatal se compromete a:

a).- Dictar las medidas conducentes para que las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal, participen en las actividades del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo.

b).- Impulsar y propiciar la participación de los Municipios y de los sectores social y privado en las actividades que realiza el COPLADE.

c).- Promover las medidas jurídico-administrativas que permitan avanzar, con uniformidad y armonía, en la consolidación de la vertiente regional del Sistema Nacional de Planeación.

d).- Actualizar el Plan de Desarrollo Estatal, tomando en consideración los planes global y sectoriales, así como los programas especiales definidos por el Gobierno Federal, a fin de que, en el seno del COPLADE, se logre plena congruencia y compatibilidad entre ellos.

e).- Formular, en el seno del COPLADE, el Programa de Acción Estatal que permita la instrumentación de las estrategias y metas contenidas en el Plan de Desarrollo Estatal, buscando su armonización con las acciones que realiza la Federación.

f).- Establecer los procedimientos y coordinar las actividades para que, en el seno del COPLADE, se elaboren propuestas de inversión, gasto y financiamiento estatales, en congruencia con los objetivos de política regional consignados en el Plan Global de Desarrollo.

g).- Presentar anualmente al Ejecutivo Federal, la propuesta de inversión, gasto y financiamiento federales formulada por el COPLADE, con base en los lineamientos contenidos en el Manual para la Operación a nivel regional del Proceso de Programación – Presupuestación, que emite la Secretaría de Programación y Presupuesto del Gobierno Federal.

h).- Coordinar, en el seno del COPLADE, las acciones para el control y evaluación del Plan de Desarrollo Estatal.

i).- Facilitar a la Federación, a través de la Secretaría de Programación y Presupuesto, información relativa a la situación socioeconómica, administrativa y financiera del Estado, para coadyuvar a la mejor identificación de las prioridades locales.

CUARTA.- Las partes convienen en seguir apoyando técnica y financieramente la operación del COPLADE, para lo cual proporcionarán asesoría y le transferirán recursos financieros en las condiciones que establezcan de común acuerdo.

CAPÍTULO III

DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO ECONÓMICO

QUINTA.- Los programas de desarrollo socioeconómico materia de este Convenio, se clasifican bajo las siguientes modalidades:

1.- Programas Estatales de Inversión (PEI).- Son los programas federales de inversión descentralizados a los Ejecutivos Estatales, bajo las normas establecidas por la Secretaría de Programación y Presupuesto y las dependencias y entidades federales originalmente responsables de los mismos, e integran acciones de los dos órdenes de gobierno, previéndose la participación de los Ayuntamientos y de los sectores social y privado.

Estos programas se formularán anualmente. El detalle de las acciones convenidas bajo esta modalidad se incorpora como Anexo Técnico al presente.

2.- Programas Sectoriales Concertados (PROSEC).- Son programas federales que se conciertan para efectos de coordinación; integran acciones de los dos órdenes de gobierno, previéndose la participación de los Ayuntamientos y de los sectores social y privado; incluyen compromisos específicos derivados de las atribuciones correspondientes a las dependencias y entidades que conforman los sectores de la Administración Pública Federal, pudiendo comprender operaciones en uno o varios sectores, y se formalizan bajo la figura de Acuerdos de Coordinación.

3.- Programas de Desarrollo Estatal (PRODES).- Son programas que, con el objeto de impulsar productos, regiones y sectores de actividad que el Ejecutivo del Estado considere estratégicos para el desarrollo de la Entidad, integran acciones de ambos órdenes de gobierno, para la realización de proyectos prioritarios, previéndose la participación de los Ayuntamientos y de los sectores social y privado, y se conciertan bajo la figura de Acuerdos de Coordinación.

Las tres modalidades mencionadas se promoverán en el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo y sus acciones se integrarán tomando en consideración su incidencia en el logro de los objetivos y metas del Plan Global de Desarrollo y del Plan Estatal de Desarrollo, dando preferencia a las acciones directamente productivas, a las que se destinan a crear en el corto plazo infraestructura de apoyo a la producción, a las que provean a la población de empleo permanente y mínimos de bienestar, así como a aquellas orientadas a resolver situaciones de emergencia.

Para la realización de estos programas se observarán las normas y disposiciones establecidas por la legislación aplicable, así como las previstas en el presente convenio y en los Manuales de operación respectivos.

Para efectos presupuestales, las acciones materia de los programas a que se refiere este Convenio, cuya vigencia se dé en más de un ejercicio fiscal, deberán ser revisadas anualmente.

CAPÍTULO IV

DE LA PROMOCIÓN Y APOYO AL CONVENIO

SEXTA.- Los Ejecutivos Federal y Estatal, para la realización de los programas a que se refiere la Cláusula anterior, se comprometen a cumplir con todas las obligaciones que emanan del presente, promover y ejecutar las acciones que de él se deriven, celebrar los Acuerdos de Coordinación que se juzguen convenientes y, en su caso, impulsar las iniciativas de ley o decreto, expedir las disposiciones reglamentarias y adoptar las resoluciones administrativas que sean necesarias, para que las diversas dependencias y entidades de los ámbitos federal y local ajusten su actuación, en lo conducente, a los términos de este Convenio.

SÉPTIMA.- El Ejecutivo Federal dispondrá, de acuerdo con el Ejecutivo Estatal y conforme a las disposiciones legales vigentes, que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal descentralicen al Gobierno Estatal programas responsabilidad del Gobierno Federal.

Con este propósito, la Secretaría de Programación y Presupuesto, considerando los puntos de vista de las dependencias y entidades federales, y los del Ejecutivo Estatal, presentará a la consideración del Presidente de la República, en cada caso, un dictámen sobre su viabilidad, conveniencia y ubicación en el contexto de los objetivos de política regional, establecidos en el Plan Global de Desarrollo, así como los correspondientes requerimientos de fondos federales.

OCTAVA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, a fin de satisfacer la fundamental prioridad de autosuficiencia alimentaria del país, convienen en coordinar sus acciones conforme al esquema estratégico de objetivos, metas concretas e instrumentos de acción planteado por el Sistema Alimentario Mexicano (SAM).

Asimismo, con el propósito de asegurar el consumo de productos básicos, convienen en coordinar las acciones de sus dependencias y entidades, y promover aquellas de los sectores social y privado de la Entidad, dirigidas a la producción, distribución, comercialización y financiamiento de dichos artículos, conforme a la estrategia del programa Nacional de Productos Básicos.

Con estos propósitos, otorgarán recursos financieros, materiales y humanos para apoyar la operación del Subcomité del Sistema Alimentario Mexicano-Productos Básicos del COPLADE, como la instancia de promoción y coordinación de las acciones correspondientes a nivel regional.

NOVENA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, con el propósito de promover el desarrollo autosostenido de las comunidades rurales, coordinarán sus acciones conforme a las normas y lineamientos establecidos en el Programa Integral para el Desarrollo Rural (PIDER), y continuarán el proceso de su descentralización, en los términos del Acuerdo de Coordinación para el Desarrollo Rural Integral, de fecha 5 de febrero de 1981.

DÉCIMA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal propondrán y apoyarán de común acuerdo, en el seno del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo, las acciones a realizar en la Entidad dentro de los programas integrados conforme al sistema de colaboración programática de la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR). En este orden de ideas, establecerán las bases para la descentralización, al régimen estatal, de acciones en materia de agua potable y caminos en el medio rural, a fin de incrementar la participación del Gobierno de la Entidad en la ejecución del Plan, para lo cual suscribirán un Acuerdo de Coordinación en donde se fijen las metas, recursos, procedimientos y compromisos de las partes.

DÉCIMA BIS.- Los Ejecutivos Federal y Estatal convienen en apoyar la realización de las acciones de fomento económico y social conforme a los lineamientos del Programa Nacional de Desarrollo de las Franjas Fronterizas y Zonas Libres (PRONADEF), las cuales se promoverán de común acuerdo, en el seno del Subcomité del Programa, constituído en el COPLADE,

DÉCIMA PRIMERA.- Los Ejecutivos Federal y Estatal, acuerdan coordinar sus acciones para promover una mayor participación de los Municipios de la Entidad, en el proceso integral de planeación para el desarrollo, así como para vigorizar su capacidad administrativa, técnica y financiera, a fin de que éstos puedan atender las necesidades de sus propias comunidades, en congruencia con los objetivos del Programa Nacional de Fortalecimiento Municipal.

Para tal efecto, el Ejecutivo Federal se compromete a identificar, ampliar y difundir las acciones que las diversas dependencias federales realizan en apoyo a los Municipios; a proporcionar asesoría y apoyo técnico a los Municipios en materia hacendaria, financiera, administrativa, jurídica, de desarrollo urbano, de obras y servicios públicos y de fomento económico, y a asignar recursos al Estado para la formulación de proyectos de alcance municipal.

Por su parte, el Ejecutivo Estatal se compromete a robustecer la coordinación Estado-Municipio, mediante la creación de un Subcomité de Fortalecimiento Municipal, en el seno del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo, que propicie la participación ordenada y coherente de los Municipios en la formulación e instrumentación de los Planes Global, estatal y Municipales, y a tomar las medidas necesarias a fin de asegurar su adecuado funcionamiento. Asimismo, se compromete a transferir a los Ayuntamientos que así lo acepten, conforme a la normatividad establecida para el efecto, los recursos que la Federación le asigne para estos fines, así como a realizar, en forma concertada con ellos, programas prioritarios para el desarrollo integral de los Municipios.

DÉCIMA SEGUNDA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, con el propósito de coadyuvar a la integración de un Sistema Nacional de Salud, convienen en coordinar sus acciones a efecto de determinar los elementos normativos, administrativos, financieros y técnicos necesarios, para que las actividades y recursos relativos a la prestación de los servicios públicos de salud en la Entidad, se realicen y aprovechen en forma eficiente.

Para el logro del propósito señalado, las partes convienen en definir las estrategias y acciones necesarias, así como en fijar las bases para integrar los servicios públicos de salud al Sistema Nacional de Salud.

DÉCIMA TERCERA.- Con el objeto de proporcionar los servicios de información, consulta, distribución, y en su caso comercialización, de las publicaciones oficiales federales y estatales a los sectores público, social y privado, el Ejecutivo Estatal se compromete a utilizar como canal preferente al Centro de Información y Distribución de Publicaciones Oficiales en la Entidad, así como a coadyuvar en la realización de programas de difusión de dichos servicios.

DÉCIMA CUARTA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal convienen en coordinar sus acciones para desarrollar el Sistema Nacional de Servicio Social, con base en el Plan General de Servicio Social, a fin de vincularlo con los planes y programas de desarrollo socioeconómico, federales y locales.

Con este propósito, establecerán el Subcomité de Servicio Social del COPLADE, así como las bases para la coordinación con las instituciones de educación superior en la Entidad y los mecanismos para la programación-presupuestación anual de las acciones a desarrollar con los recursos que se prevén en el Acuerdo por el que se crea el Fondo Nacional para el Servicio Social de Estudiantes de Instituciones de Educación Superior.

La Comisión Coordinadora del Servicio Social de Estudiantes de las Instituciones de Educación Superior, a petición del Ejecutivo Estatal, otorgará asesoría técnica para promover, en lo conducente, las reformas y adecuaciones que permitan unificar y reglamentar los ordenamientos jurídico-administrativos estatales relacionados con la materia.

DÉCIMA QUINTA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, conforme a las disposiciones legales vigentes, convienen en apoyar:

1.- Los programas y acciones en materia de medicina preventiva y nutrición, educación, promoción social, desarrollo de la comunidad, alimentación familiar y asistencia jurídica, que el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia realice de manera concertada con el correspondiente Sistema Estatal e instituciones afines en la Entidad, con el propósito de que, en base a un esfuerzo conjunto, se logre la participación de la población en la consecución de mínimos de bienestar.

2.- Las acciones que en materia de beneficio social y cultural realice el Fondo para Actividades Sociales del Estado, u otras instituciones afines en la Entidad, de manera concertada con el Fondo Nacional para Actividades Sociales, con el propósito de promover un mejor desarrollo cultural y social de la comunidad.

3.- Las acciones de promoción social, organización, cooperación, estudio y coordinación que el Patronato Nacional de Promotores Voluntarios realice de manera concertada con el Patronato Estatal, Patronatos Municipales y las Unidades de Promoción Voluntaria, así como con las instituciones afines en la Entidad, con objeto de propiciar la atención de servicios socialmente útiles y necesarios y la cooperación de los particulares en trabajos que redunden en beneficio social.

Asimismo, y con el fin de asegurar su permanente congruencia, las partes convienen en promover estas acciones en el seno del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo, en el que participan representantes de las instituciones a que se refiere esta Cláusula.

DÉCIMA SEXTA.-Con el propósito de contribuir con el Gobierno del Estado a reducir eventuales insuficiencias en la cobertura de su gasto corriente y el de sus Municipios, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto, les transferirá recursos financieros, los cuales se determinarán en base al análisis que se efectúe de la situación que guarden sus finanzas.

DÉCIMA SÉPTIMA.- Para la ejecución de las obras y la prestación de los servicios públicos que queden a cargo del Gobierno del Estado, las partes podrán convenir que éste aproveche, o bien se transfieran al régimen estatal, los recursos humanos de las dependencias y entidades destinados a estos fines, respetando los derechos de los trabajadores, con apego a las leyes aplicables.

DÉCIMA OCTAVA.- Con objeto de contribuir al fortalecimiento de la capacidad estatal para la realización de obras y la prestación de servicios públicos, el Ejecutivo Federal, a propuesta del Ejecutivo Estatal, dispondrá la elaboración de un plan de incorporación de recursos materiales de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, susceptibles de aprovechamiento por parte del Gobierno Estatal. Las propuestas deberán ser presentadas a través de la Secretaría de Programación y Presupuesto, la cual, previa consulta con las partes y salvaguardando los derechos de terceros, procederá a realizar las gestiones conducentes.

DÉCIMA NOVENA.- El Ejecutivo Federal dispondrá o promoverá, según el caso, que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal presten su asesoría y apoyo material posible al Gobierno de Estado, cuando se justifique y así lo solicite el Ejecutivo Estatal.

VIGÉSIMA.- El Ejecutivo Federal dictará, en su caso, las medidas de índole administrativa que sean procedentes para que las dependencias y entidades federales ejerzan sus respectivas funciones de manera expedita, a fin de que, al mismo tiempo que se salvaguarda el interés público, no se entorpezca la realización de las obras y la prestación de los servicios públicos que queden a cargo del Gobierno del Estado.

CAPÍTULO V

DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PROGRAMAS

VIGÉSIMA PRIMERA.- La ejecución de las obras y la prestación de los servicios públicos y demás acciones materia de los programas a que se refiere este Convenio, podrán realizarse con fondos provenientes de los presupuestos de egresos de la Federación y del Estado, con los empréstitos que otorguen las instituciones nacionales de crédito, bancos mixtos y fondos permanentes de fomento económico constituídos por el Gobierno Federal, y con las aportaciones que en efectivo o en especie hagan los sectores social y privado.

La estructura financiera de cada programa será fijada tomando en consideración su naturaleza y objetivos específicos.

VIGÉSIMA SEGUNDA.- El financiamiento de los programas materia de este Convenio, que se efectúe total o parcialmente con fondos provenientes del Presupuesto de Egresos de la Federación, podrá instrumentarse bajo cualquiera de las formas que se indican a continuación:

1.- Con las transferencias de fondos al Gobierno del Estado que acuerde el Ejecutivo Federal;

2.- Por encargo del Gobierno Federal, en cuyo caso los proyectos estarán contenidos en los programas de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que correspondan, con el señalamiento expreso de las modalidades que, para su realización, se convengan con el Ejecutivo Estatal;

3.- Mediante la aplicación directa de fondos que el Gobierno Federal realice con cargo a los recursos previstos en sus programas.

VIGÉSIMA TERCERA.- Los programas cuyo financiamiento se efectúe bajo cualquiera de las formas que se detallan en la Cláusula anterior, están sujetos a las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.

VIGÉSIMA CUARTA.- El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Programación y Presupuesto y de acuerdo con el procedimiento establecido, hará la transferencia de fondos que proceda al Gobierno del Estado para que ejecute los Programas Estatales de Inversión convenidos, de conformidad con el calendario de ministración de recursos que se apruebe.

Por lo que hace a los Programas Sectoriales Concertados y a los de Desarrollo Estatal, las partes establecerán, de común acuerdo, los mecanismos de coordinación y de asignación de fondos que aseguren su adecuada ejecución.

VIGÉSIMA QUINTA.- El Ejecutivo Federal, conforme a la legislación vigente, podrá autorizar que las instituciones, organismos y fideicomisos mencionados en la Cláusula Vigésima Primera, otorguen los créditos que solicite el Ejecutivo Estatal para la realización de algunos de los programas a que se refiere este Convenio.

CAPÍTULO VI

DE LA ADMINISTRACIÓN, OPERACIÓN, CONSERVACIÓN

Y MANTENIMIENTO DE LAS

OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS

VIGÉSIMA SEXTA.- El Ejecutivo Estatl llevará a cabo la administración, operación, conservación y mantenimiento de las obras y servicios públicos a que se refiere el apartado 1 de la Cláusula Quinta de este Convenio. En caso de que esta responsabilidad no corresponda al Estado, o sus posibilidades presupuestales no se lo permitan, las partes determinarán, de común acuerdo, la forma de cumplir con dicho compromiso.

Respecto de las obras y servicios públicos materia de los apartados 2 y 3 de la Cláusula Quinta, las partes establecerán, de común acuerdo, los mecanismos de coordinación y de asignación de recursos que aseguren su administración, operación, conservación y mantenimiento adecuados.

VIGÉSIMA SÉPTIMA.- El Ejecutivo Estatal promoverá la participación de los Municipios y de los diversos sectores de la comunidad, en la administración, operación, conservación y mantenimiento de las obras y servicios públicos a que se refiere el presente Convenio, buscando el mejor aprovechamiento de los mismos.

CAPÍTULO VII

DEL ÁMBITO DE LOS PROGRAMAS SECTORIALES

CONCERTADOS

VIGÉSIMA OCTAVA.- Las partes acuerdan incorporar a este Convenio los compromisos específicos que actualmente tiene concertados el Gobierno del Estado con las diversas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Los cpmpromisos que se celebren en lo futuro, se integrarán bajo la figura de Acuerdos de Coordinación. La Secretaría de Programación y Presupuesto dictaminará sobre la procedencia de su incorporación.

VIGÉSIMA NOVENA.- La vigencia de los Acuerdos de Coordinación para la realización de los Programas Sectoriales Concertados a que se refiere el apartado 2 de la Cláusula Quinta, podrá tener la duración que demande la naturaleza de cada programa.

Los Programas Sectoriales Concertados tendrán la cobertura que se derive de las Cláusulas que se incluyen en este Capítulo.

TRIGÉSIMA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, conforme a las disposiciones legales vigentes, llevarán a cabo la realización conjunta de programas para vigilar el respeto a los preceptos constitucionales en materia de garantías individuales; fomentar el desarrollo político y auxiliar en las funciones electorales, dictando las medidas que se juzguen convenientes; coordinar las acciones de sus respectivas dependencias y de los sectores privado y social, para la realización de labores de auxilio en casos de desastre; ampliar la red de distribución del Diario Oficial de la Federación y brindar asesoría a las publicaciones similares de carácter estatal.

Fortalecer el sistema de comunicación social, mediante la aplicación de las normas legales en materia de radio, televisión y cinematografía y la expansión del Sistema Televisión de la República Mexicana; establecer y operar un Sistema Nacional de Archivo, mediante la coordinación y asesoría del Archivo General de la Nación.

Organizar la defensa y prevención social contra la delincuencia, así como el tratamiento de adultos delincuentes, de alienados que hayan incurrido en conductas antisociales y de menores infractores; asimismo, fortalecer el Sistema Nacional de Información Penitenciaria.

Difundir y aplicar, a nivel regional, la política demográfica del Gobierno Federal, así como establecer y coadyuvar en la operación del Sistema Nacional del Registro de Población e Identificación Personal, en los términos de la legislación federal aplicable.

TRIGÉSIMA PRIMERA.- Los Ejecutivos Federal y Estatal, en el marco de las disposiciones correspondientes, convienen en coordinarse en materia de desconcentración administrativa de los servicios al público que presta la Secretaría de Relaciones Exteriores, tomando en cuenta las modalidades acordadas para tal efecto.

TRIGÉSIMA SEGUNDA.- EL Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal continuarán regulando sus relaciones fiscales, en los términos establecidos por la Ley de Coordinación Fiscal, así como los previstos en el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y en el Convenio de Colaboración Administrativa que tienen celebrados, incluyendo sus anexos o convenios adicionales a los mismos, con el objeto de coadyuvar a una mejor distribución de recursos fiscales entre la Federación, el Estado y sus Municipios; evitar, en los términos de las leyes federales y de los Acuerdos de coordinación respectivos, la superposición de gravámenes federales, estatales y municipales; desarrollar e intensificar la colaboración administrativa en materia fiscal, mejorar el oportuno cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentesy, sobre todo, fortalecer las haciendas públicas del Estado y sus Municipios.

El Ejecutivo Federal continuará realizando oportunamente y en forma mensual, el pago de las participaciones que correspondan al estado, provenientes de recursos fiscales federales.

El Ejecutivo Estatal proporcionará al Ejecutivo federal la información necesaria para la determinación y liquidación de las mencionadas participaciones, y se obliga a pagar oportunamente, cada mes, las que correspondan a los Municipios, informando de ello al órgano de coordinación fiscal correspondiente.

El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, promoverán todas aquellas acciones que permitan integrar una política financiera y hacendaria que estimule el desarrollo de las actividades productivas dentro del Estado.

Igualmente, convienen en desarrollar, con un claro sentido de apoyo regional, los mecanismos de naturaleza fiscal, crediticia y de estímulos fiscales, así como orientar con el mismo fin la actividad crediticia, de asesoría y de asistencia técnica que realicen las instituciones nacionales de crédito, bancos mixtos y fondos permanentes de fomento económico constituídos por el Gobierno Federal. En lo que se refiere a estímulos fiscales, los otorgará la Federación sólo con cargo a sus propios recursos.

Asimismo, coordinarán sus acciones con objeto de impulsar las tareas del subcomité sectorial correspondiente del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo.

TRIGÉSIMA TERCERA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, conforme a las disposiciones legales vigentes, convienen en realizar acciones conjuntas, a fin de impulsar y apoyar los esfuerzos de planeación, programación, presupuestación y evaluación que se realicen en el Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo. Asimismo, impulsarán el diseño y operación de los sistemas de información estadística y geográfica necesarios para la adecuada toma de decisiones, en sus respectivos ámbitos de competencia, y promoverán el desarrollo de la ciencia y la tecnología en la Entidad.

Igualmente, realizarán acciones conjuntas para complementar los proyectos estratégicos del Gobierno Federal, así como para prevenir o compensar en su caso, las distorsiones que, sobre el desarrollo de determinadas localidades, se causen por los efectos de dichos proyectos.

TRIGÉSIMA CUARTA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, conforme a las disposiciones legales vigentes, y con objeto de dar plena operatividad a la planeación del desarrollo industrial, convienen en coordinar sus acciones para la aplicación del Plan Nacional de Desarrollo Industrial, y para la formulación, ejecución, evaluación y actualización de los planes y proyectos estatales de desarrollo industrial. Asimismo, llevarán a cabo la elaboración y realización conjunta de programas para vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales sobre los bienes de propiedad originaria de la Nación, los de propiedad privada y el uso, explotación y conservación de los recursos naturales no renovables; proteger y fomentar la industria en todas las ramas de actividad, así como la producción económica del artesanado, de las artes populares y de las industrias familiares; impulsar el desarrollo tecnológico de la industria nacional y vigilar el cumplimiento de las normas y especificaciones industriales.

TRIGÉSIMA QUINTA.- EL Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, conforme a las disposiciones legales vigentes, coordinarán sus acciones en materia comercial, con objeto de organizar una estructura para el abasto popular, lograr que las actividades comerciales estimulen la producción básica y la capacidad productiva nacional, orientar los patrones de consumo necesarios y contribuir al mejor uso de las divisas disponibles, estimulando la autosuficiencia alimentaria, la diversificación de exportaciones, la importación socialmente necesaria y la generación de empleos.

Con estos propósitos determinarán, de común acuerdo, las acciones que ambos órdenes de gobierno realizarán en la Entidad, conforme a los objetivos y políticas señalados en el Programa de Servicios Integrados de Abasto, así como para promover las de los Ayuntamientos y de los sectores social y privado, a fin de establecer los servicios e instalaciones previstos en el Decreto que establece el Sistema Nacional para el Abasto. Para tal efecto, convienen en definir las bases para la integración y funcionamiento del Subcomité Especial de Abasto, en el seno del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo.

TRIGÉSIMA SEXTA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, conforme a la Ley de Fomento Agropecuario y demás disposiciones legales vigentes, coordinarán sus acciones para la planeación del desarrollo agropecuario y forestal de la Entidad. Asimismo, llevarán a cabo la elaboración y realización conjunta de programas para fomentar la producción agrícola, ganadera, avícola, apícola y forestal, en todos sus aspectos; promover la aplicación de las normas y procedimientos que permitan aumentar los rendimientos de dichas actividades; impulsar las labores de investigación y capacitación en estos campos y, en general, para llevar a cabo todas aquellas acciones que permitan la adecuada evolución de la producción agropecuaria y forestal en la Entidad.

TRIGÉSIMA SÉPTIMA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, conforme a las disposiciones legales vigentes, coordinarán sus acciones a fin de que exista congruencia entre los planes nacionales y estatal que se formulen en materia de comunicaciones y transportes. Asimismo, el Ejecutivo Estatal coadyuvará con el Ejecutivo Federal en la vigilancia de la conservación de las líneas e instalaciones telefónicas incorporadas a la red nacional en la Entidad, y para establecer el enlace de la red nacional de telecomunicaciones con los servicios similares en el Estado.

TRIGÉSIMA OCTAVA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, conforme a las disposiciones legales vigentes y con el objeto de dar plena operatividad a la planeación del desarrollo urbano, convienen en coordinar sus acciones para la aplicación del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, de sus programas operativos y del Programa Nacional de Vivienda; para la formulación, ejecución, evaluación y actualización de los planes y programas estatales de desarrollo urbano y del programa estatal de vivienda, así como para promover y apoyar la formulación, ejecución, evaluación y actualización de los planes de desarrollo urbano municipales y de centros de población.

Asimismo establecerán, de común acuerdo, los términos en que se apoyará la adecuada operación, conservación y mantenimiento de los sistemas de agua potable y alcantarillado transferidos al Gobierno del Estado, así como para la realización de las acciones que queden a cargo de éste, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo publicado el 5 de noviembre de 1980, en el Diario Oficial de la Federación.

TRIGÉSIMA NOVENA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, con base en las disposiciones legales relativas, convienen en realizar de manera conjunta los programas establecidos para abatir el rezago y promover las oportunidades de educación, impulsar la capacitación en y para el trabajo, elevar el nivel cultural, fomentar el deporte, ofrecer oportunidades de recreación y, en general, llevar a cabo acciones en materias afines que tiendan a mejorar el bienestar de la población.

Las partes, tomando en cuenta las circunstancias que medien, convienen en establecer las bases y lineamientos que habrán de cumplirse para garantizar a toda la población en edad escolar, su ingreso a la educación primaria y su permanencia en ella hasta concluirla.

CUADRAGÉSIMA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, conforme a los términos establecidos en el Código Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos y demás disposiciones legales vigentes, convienen en coordinar sus acciones y recursos para la realización de programas destinados a promover la salud, educar a la población en materia de salud, prevenir y controlar enfermedades, atender a los enfermos, extender la planificación familiar, formar personal para la salud, investigar los problemas de salud pública, ejercer el control sanitario, mejorar el saneamiento, mantener el equilibrio ecológico, planear la ordenación territorial y los asentamientos humanos en la Entidad y efectuar programas de mejoramiento ambiental.

Para llevar a cabo lo anterior, la Federación y el Estado establecerán de común acuerdo un sistema de servicios de salud escalonado en tres niveles de atención, regionalizado con referencia a rangos poblacionales, congruente con la problemática de salud, y estructurado por unidades y formas de organización de programas y servicios con características uniformes.

CUADRAGÉSIMA PRIMERA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, conforme a las disposiciones legales vigentes, llevarán a cabo la elaboración y realización de un programa en materia de administración del trabajo, tendiente a promover las oportunidades de empleo, organizar el funcionamiento de los mercados de trabajo y promover la organización social para el trabajo; elevar la productividad; impulsar y vigilar la capacitación y el adiestramiento en y para el trabajo; promover la seguridad e higiene en el trabajo; mejorar los niveles de bienestar de los trabajadores y sus familiares; promover la justicia en las relaciones laborales y desarrollar y fortalecer las autoridades e instituciones de la administración integral del trabajo.

CUADRAGÉSIMA SEGUNDA.- Los Ejecutivos Federal y Estatal, conforme a las disposiciones legales vigentes, llevarán a cabo la elaboración y realización conjunta de programas para vigilar el cumplimiento de las leyes agrarias; promover la conservación de tierras y aguas en ejidos y comunidades; promover la organización y capacitación de los integrantes de los núcleos ejidales y comunales que necesitan de la acción conjunta Federación-Estado-Municipio y, en general, aquellas acciones que tiendan a elevar el nivel de vida de los habitantes de los ejidos y de las comunidades rurales.

CUADRAGÉSIMA TERCERA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal, conforme a las disposiciones legales vigentes, convienen en coordinar sus acciones para promover el incremento y diversificación de los mercados turísticos; auspiciar el desarrollo del turismo social, y proteger los consumos turísticos populares. Para tal fin establecerán, en el Acuerdo de Coordinación que se suscriba al efecto, las bases para la descentralización de acciones del sector coordinado por la Secretaría de Turismo al Gobierno del Estado, así como para la integración del subcomité sectorial correspondiente, del Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo, que será la instancia para la promoción y coordinación de las acciones mencionadas.

CUADRAGÉSIMA CUARTA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal formularán y ejecutarán, conjuntamente, programas en materia de captura, acuacultura, industrialización y comercialización pesquera; desarrollo de comunidades pesqueras; investigación científica y tecnológica; organización del trabajo; capacitación de pescadores y, en general, todas aquellas acciones de fomento pesquero que tiendan a incrementar la producción y el abasto de alimentos, generar empleos, mejorar el nivel de vida de los pescadores, obtener divisas e impulsar el desarrollo regional y el de otras actividades relacionadas con la pesquera, así como vigilar la correcta aplicación de las disposiciones legales establecidas en la materia.

CUADRAGÉSIMA QUINTA.- Conforme a las disposiciones legales vigentes, los Ejecutivos Federal y Estatal llevarán a cabo la elaboración y realización conjunta de programas para coadyuvar a que la administración de justicia sea más pronta y expedita, así como para el establecimiento de una mayor coordinación de sus acciones en las labores relativas a la persecución de los delitos de los órdenes federal y estatal.

CAPÍTULO VIII

DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA

CUADRAGÉSIMA SEXTA.- El Ejecutivo Federal, por conducto de la Coordinación general de Estudios Administrativos, pondrá a disposición del Ejecutivo Estatal los estudios de reforma administrativa con que cuenta el Gobierno Federal y prestará la asesoría que al efecto solicite el Estado.

Asimismo, a petición del Ejecutivo Estatal, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, proporcionará los apoyos necesarios para la realización de programas de capacitacion del personal de la administración estatal.

CUADRAGÉSIMA SÉPTIMA.- El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto, a petición del Ejecutivo Estatal, tomando en cuenta la opinión de la dependencia coordinadora de sector correspondiente y de la Coordinación General de Estudios administrativos, estudiará y resolverá sobre la transferencia al régimen estatal de determinadas funciones que están a cargo de entidades de la Administración Pública Federal Paraestatal, así como su participación en las mismas, cuando sean de interés exclusivamente local, estén directamente vinculadas a los programas de desarrollo económico y social del Gobierno del Estado y su ámbito de acción e influencia se limite a la Entidad.

Las partes, tomando en cuenta las circunstancias que medien, establecerán de común acuerdo la forma y procedimientos que habrán de seguirse para realizar las transferencias a que se refiere el párrafo anterior, cumpliendo con las disposiciones legales que para cada caso concreto deban aplicarse.

Las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal podrán prestar, a solicitud del Ejecutivo del Estado, la asesoría técnica que éste requiera para asumir las funciones transferidas.

CAPÍTULO IX

DE LA REVISIÓN Y EVALUACIÓN DEL CONVENIO

CUADRAGÉSIMA OCTAVA.- El presente Convenio tendrá vigencia permanente y podrá revisarse, adicionarse y modificarse en cualquier tiempo, de común acuerdo por las partes.

CUADRAGÉSIMA NOVENA.- El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo Estatal podrán evaluar en todo tiempo el cumplimiento del presente Convenio, precisando los objetivos y metas logrados y, en su caso, las razones por las cuales algunos de ellos no se hayan realizado, y convienen en establecer los mecanismos de control y seguimiento físico y financiero de los fondos y aportaciones, así como de los programas prioritarios, dentro del proceso de autoevaluación de la Entidad, a fin de avanzar en la consolidación del Sistema Nacional de Planeación.

Para tales efectos, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Coordinación General del Sistema Nacional de Evaluación, se compromete a entregar al Ejecutivo estatal los lineamientos para llevar a cabo la evaluación de los programas prioritarios. Asimismo, por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto, se compromete a otorgar asesoría y apoyo técnico para el diseño e instrumentación de un sistema estatal de control y seguimiento, compatible con el Sistema de Control y Seguimiento Físico-Finaciero del Gasto Público (COSEFF), establecido por el Gobierno Federal.

El Comité Estatal de Planeación para el Desarrollo, en ejercicio de su atribución de evaluar los programas y acciones a que se refiere el presente Convenio, rendirá informes cuatrimestrales, acompañados de su opinión, al Ejecutivo del Estado y, por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto, al Ejecutivo Federal.

Adicionalmente, el Presidente de la República y el Gobernador del Estado podrán obtener, de los órganos que juzguen pertinente, los informes generales y específicos que requieran.

CAPÍTULO X

DISPOSICIONES FINALES

QUINCUAGÉSIMA.- Ambas partes acuerdan que si una de ellas no cumple con alguna de las obligaciones específicas que le impone el presente Convenio, la otra queda liberada del cumplimiento de la obligación que le sea correlativa.

QUINCUAGÉSIMA PRIMERA.- El presente Convenio ratifica, con las modificaciones y adiciones que el mismo contiene, el suscrito por las partes el cinco de febrero de mil novecientos ochenta y uno. Surte sus efectos a partir del día primero de enero de mil novecientos ochenta y dos, y deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, así como en el órgano informativo oficial del Estado.

QUINCUAGÉSIMA SEGUNDA.- Este Convenio se suscribe por el titular del Ejecutivo Federal, por el titular del Ejecutivo Estatal y por los funcionarios federales y estatales que a continuación se señalan.

Guadalajara, Jal. 5 de febrero de 1982.

POSDATA: Es evidente que si el CUC se hubiera cumplido al pie de la letra, otra sería la realidad del país: NAV.

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